Новий адміністративно-територіальний устрій: як виглядатиме і що значить для України
Кінець епохи централізації чи кінець місцевого самоврядування?
13 грудня минулого року Президентом України було подано проект закону Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) № 2598 і визначено невідкладним. Ця реформа передбачає новий територіальний устрій. Замість звичного для нас село-район-область буде громада-округ-область. Зникає такий статус міста як "місто обласного значення" (який, до речі, і не було ніколи прописане в Конституції) та ще багато чого цікавого і не дуже. 27 грудня був внесений повторно Президентом цей же ж проект закону, але з доповненнями та змінами.
Кінець епохи "представників президента на місцях"
Чи не ключовою зміною, що нас чекає в разі прийняття даного проекту закону, є ліквідація державних адміністрацій як інститутів управління. Виконавчу владу на місцях пропонується віддати виконкомам відповідних рад, а нагляд за дотриманням законів та Конституції України будуть здійснювати префекти, які будуть призначатися Президентом за поданням Кабінету Міністрів. В даному разі цей інститут префектів є надважливим як державний нагляд за дотриманням Конституції та законів України як унітарної держави. Префект здійснюватиме нагляд лише на відповідність закону актів органів місцевого самоврядування (ОМС). Позитивною зміною є те, що нагляд здійснюється тільки щодо актів, які набрали чинності і тільки протягом обмеженого часу (на відміну від прокурорського нагляду, який у часі не був обмежений). Водночас передбачаються консультації з префектом перед розглядом акту на предмет законності таких актів, що в принципі має слугувати запобіжником прийняття рішень ОМС, що суперечать законам та Конституції України.
Префект працюватиме не сам, а матиме цілий Офіс. Склад офісу префекта формуватиме він сам. Працівники префектури прогнозовано не матимуть статусу держслужбовців та призначатимуться позаконкурсними процедурами особисто префектом. При цьому, кожні три роки працівники префектури матимуть шанси не бути призначеними новим префектом, що є не дуже добре, бо інституційна пам'ять є важливою.
В редакції від 27 грудня прибрали суперечливу норму про те що префект «спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади» як нехарактерні для префекта повноваження.
В редакції від 13 грудня змінювався статус голови громади. Голова громади матиме окремий від інших інститутів місцевого самоврядування статус і визначатиметься він окремим законом. В залежності від розміру громади, він може бути як координатором окремих виконавчих органів, керівником колегіального виконавчого органу (виконкому), так і одноособовим керівником виконавчого органу. Ця зміна є позитивною, бо головування керівника виконавчого органу на засіданнях ради як представницького органу громади є порушенням принципу розділення представницької та виконавчої влади та порушує баланс між цими гілками публічної влади. Зокрема, контроль з боку ради за діями виконавчих органів є або неможливим, або ускладненим.
Нещодавно міські, селищні, сільські голови, голови об'єднаних територіальних громад та експерти з питань децентралізації влади і місцевого самоврядування зробили спільну заяву з приводу реєстрації у Верховній Раді даного проекту закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади).
Зокрема, у цьому зверненні висловлювався ряд зауважень щодо цього законопроекту. Слушним, на мою думку, є там тільки одне зауваження щодо визначення поняття "громада". Громада, відповідно до закону, це одночасно і жителі однієї місцевої спільноти, і адміністративна територія. Громади визнаються як юридичні особи, що суперечить засадам цивільного права. Проте це не є критичним для діяльності ОМС. Більш ніж з високою ймовірністю це буде виправлено або між першим і другим читанням, або окремим законом.
Реальною проблемою та загрозою подальших спекуляцій та маніпуляцій є пункт ч.16 ст. 92, де зазначено, що виключно законами встановлюється «правовий статус адміністративно-територіальних одиниць; правовий статус міста Києва як столиці України». Тобто правовий статус будь-якої окремої адмінтеродиниці може бути встановлений окремим законом. Наприклад, окремої громади, округу, міста або кількох громад. Така норма не притаманна унітарній державі і створює можливості розвитку федеративних утворень по факту свого правового статусу.
Позитивним моментом в редакції Закону від 13 грудня є зменшення терміну повноважень депутатів місцевих рад з 5 до 4 років. Адже програмні цілі, які ставляться на місцевому рівні, зазвичай не перевищують трьох років. Відповідно, при успішній реалізації цілей залишається можливість політичній команді переобратися на наступний термін. А намагання місцевих депутатів і голів зберегти термін повноважень на 5 років, а також зберегти статус голови ОМС як голови місцевої ради та виконавчого комітету є нічим іншим як намаганням консервації владних структур для задоволення власних, а не публічних інтересів.
На жаль, на мою думку, ці норми в редакції від 27 грудня прибрали.
В редакції від 13 грудня проектом закону ліквідовувася спеціальний статус Севастополя та Києва. Але в редакції від 27 грудня спецстатуси залишені. Київ зберігає за собою столичні функції, що будуть закріплені в Конституції, а правовий статус столиці, вочевидь, планується визначити законопроектом "Про столицю України – місто-герой Київ", що ще з осені тягнеться на розгляді у парламенті.
Повноваження Президента
Президент отримає повноваження тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради за поданням префекта та призначати тимчасового державного уповноваженого у випадках порушення ними законів та Конституції України. Фактично, цей державний уповноважений буде здійснювати оперативне керівництво громадою.
Це право Президент отримає в разі "ухвалення радою, головою громади, окружною, обласною радою акту, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці". Президент України за поданням префекта зупиняє указом дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради.
Це чудово, що створюється реальна панацея сепаратизму, проте ця норма дає реальний механізм втручання в місцеве самоврядування з боку держави. Крім цього виникає серйозне питання щодо можливості Конституційного Суду оперативно розглядати подібні питання, правовий статус і повноваження "державного уповноваженого" залишаються невизначеними.
Роль Конституційного Суду України
Конституційний Суд України розглядає указ Президента України про зупиненння повноважень ОМС не довше семи календарних днів. Така норма є сумнівною з точки зору доцільності таких повноважень саме для Конституційного Суду України. Сумнівною є інституційна спроможність КСУ до оперативного розгляду подібних питань.
В разі визнання Конституційним Судом України акту голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, окружної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку (ст. 144). І в цій статті, на мою думку, ховається одна з головних проблем цих змін. Адже ця норма є дискусійною з точки зору як політичної доцільності, так і відповідності принципам Європейської хартії місцевого самоврядування. У повноваженнях Верховної Ради України немає «дострокового припинення повноважень ОМС» (п. 5 ст. 85 Конституції), є лише повноваження призначати позачергові вибори у разі дострокового припинення повноважень. Отже, такі пропозиції змін до ст. 144 щодо повноважень ВРУ будуть суперечити п. 30 ст. 85 Конституції.
Проте, в новій редакції від 27 грудня вилучається норма щодо призначення позачергових та чергових виборів Верховною Радою України (ч. 30 ст. 85 та ст. 141). При цьому незрозуміло, хто буде суб'єктом призначення таких виборів у разі запропонованих змін до Конституції.
Варто відзначити, що посли Канади та Німеччини вважають даний проект закону таким, що суперечить європейським принципам самоврядування.
На ділі ж нові інститути префектів, територіальний устрій зададуть нові правила політичного життя в регіоні. Варто очікувати жорстких протистоянь між префектом з одної сторони та мерами з місцевими рада з іншої.
