Євроінтеграція: інституційний і кадровий вимір
Членство в ЄС може гарантувати Україні більш високий рівень забезпечення базових прав, розвитку сервісів для громадян і покращення системи державного управління. Це підтверджують як численні економічні та соціальні рейтинги, так і досвід країн, які вступили до ЄС раніше України. Втім, вступ до Союзу не може сприйматись як простий і швидкий інструмент покращення рівня життя та проведення реформ, які за Україну зробить хтось інший. Насамперед тому, що значну роботу українським чиновникам і політикам буде потрібно зробити ще до вступу в ЄС.
Прийняття країни в ЄС у суспільстві часто сприймають як виключно політичний процес, для якого насамперед потрібна політична воля еліт країн-членів. Хоча політичні чинники наближення країн до ЄС не потрібно недооцінювати, часто у тіні уваги медіа та суспільства опиняється той факт, що Європейський Союз є чітко регулюваною структурою зі значною кількістю інститутів, політик і внутрішніх правил, які стосуються всіх країн-учасниць. Для ефективної роботи Союзу необхідне не лише дотримання базових демократичних цінностей і конкурентноздатна економіка країн-членів, але також і узгодження законодавств і політик у майже кожній сфері державного управління. Відтак, вступу будь-якої країни до ЄС завжди передує тривалий процес узгодження законодавства та політик і проведення відповідних реформ. Політики країн ЄС різного рівня вже неодноразова робили заяви про те, що не збираються "знижувати планку" своїх вимог для України.
Тому суспільству важливо насамперед контролювати ефективність процесу наближення до ЄС "на місцях". У цьому тексті ми коротко проаналізуємо які інституції керують цим процесом в Україні та які кадрові та які інституційні проблеми мають місце у процесі наближення українського законодавства до норм ЄС.
Вимоги ЄС
Базові вимоги до вступу нових країн-членів ЄС були сформульовані у 1993 році на засіданні Європейської Ради у Копенгагені, і стали відомі як Копенгагенські критерії. Вони складались із трьох комплексних вимог:
- Політичний критерій — стабільність установ, які гарантують демократію, верховенство права, дотримання прав людини та захист прав меншин;
- Економічний критерій — дієва конкурентноздатна ринкова економіка;
- Членський критерій — здатність взяти на себе зобов'язання, які випливають із факту вступу до ЄС. Зокрема, визнати його політичні, економічні та монетарні цілі.
З 2004 року під час нової хвилі розширення ЄС на базі цих критеріїв був утворений чіткий список вимог майже щодо кожної сфери державної політики. Так були складені спочатку 31, а пізніше 35 так званих глав acquis Європейського Союзу (норм, регуляцій, правил і політик). Acquis ЄС (або acquis communautaire, перекладається з французької як "надбання спільноти") стосуються широкого переліку актів законодавства, від митної політики та державних закупівель до інтелектуальної власності та рибальства.
Вимоги щодо певних acquis (наприклад, "Освіта та культура" чи "Наука та дослідження") є незначними та до певної міри формальними. ЄС визнає право урядів країн самостійно визначати свою внутрішню політику щодо цих питань. Втім, більшість інших сфер політики мають чіткі вимоги, що вимагають суттєвих реформ і тривалого процесу узгодження нормативних актів і політик.
Для того, щоб усвідомити масштаби цієї роботи достатньо навести лише кілька цифр. За оцінкою віцепрем'єр-міністерки з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Ольги Стефанішиної, Україна всього має адаптувати близько 29 тисячі актів європейського права. Фахівці Національного агентства України з питань державної служби визначили, що переговорні розділи про вступ України до ЄС регулюють 128 сфер політики, а до процесу підготовки до вступу буде залучено щонайменше 76 органів державної влади на центральному рівні. Це не лише міністерства, але також інші органи виконавчої влади, судові органи, незалежні регулятори, тощо.
Важливою для європейських партнерів також є залучення представників громадського сектору на всіх етапах наближення до законодавства ЄС, зокрема задля надання незалежної оцінки та експертизи політики уряду. Для прикладу, провідні українські NGO-організації регулярно моніторять виконання 7 "кандидатських" рекомендацій ЄС і Угоди про асоціацію.
На якому етапі наближення Україна знаходиться зараз?
Для відкриття процесу перемовин Україна має повністю виконати сім рекомендацій Європейського Союзу, наданих у червні 2022 року. Наразі за перший рік після отримання рекомендацій, за оцінкою Європейської Комісії, Україна повністю виконала 2 рекомендації з 7. Решта рекомендацій виконані частково. Тим не менш, за оцінкою Європейської Комісії, "Київ успішно просувається по шляху їхнього виконання".
Окрім того, Україна наразі проводить селф-скринінг (самоаудит) законодавства на предмет відповідності до acquis Європейського Союзу. За словами прем'єр-міністра України Дениса Шмигаля, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади до кінця червня мають провести селф-скринінг, а до 30 серпня подати його до уряду. Станом на сьогодні про повне виконання селф-скринінгу серед українських міністерств публічно прозвітувало лише міністерство охорони здоров'я. Відомство опрацювало понад 1500 актів права ЄС у сфері охорони здоров'я та визначило 347 нормативних актів, які потребують обов'язкової імплементації в українське законодавство у цій сфері. Також відомо, що Міністерство юстиції завершило селф-скринінг щодо двох переговорних глав – Глава 23 "Судова влада та фундаментальні права" та Глава 24 "Правосуддя, свобода та безпека", проаналізувавши 1300 актів права ЄС.
У серпні були опубліковані результати першого етапу селф-скринінгу, за якими було визначено, що близько 3 000 актів права ЄС підлягає імплементації в українське законодавство. Завершений і публічно презентований аудит має бути до кінця 2023 року. Відразу після цього уряд планує розробити національну програму нормативно-правового наближення до актів права ЄС.
Після того як рекомендації для набуття статуса кандидата будуть виконані, розпочнеться процес перемовин щодо вступу в ЄС. Україна представить власну переговорну групу за кожною із глав acquis. У такі групи зазвичай входять не лише чиновники, але також профільні експерти, представники галузі та громадського сектору. Представники України будуть доводити відповідність українського законодавства нормам ЄС та узгоджувати специфіку інтеграції своєї галузі у єдиний правовий простір з представникам переговорних груп ЄС.
Інституційний аспект євроінтеграції
Безперечно, тривала робота десятків державних органів і структур у різних галузях державного управління щодо наближення законодавства має ефективно координуватись на найвищому рівні. Єдиної доведеної міжнародним досвідом системи ефективної координації наближення до ЄС не існує. Оскільки різні країни обирали для себе відмінні моделі.
Українська влада розглядає різні сценарії координації процесу наближення законодавства до acquis ЄС. У листопаді 2022 року в уряді говорили про створення нового міністерства, що об'єднує в собі кілька відмінних сфер політики – Міністерства євроінтеграції, культури та інформаційної політики. Ця ідея не знайшла підтримку у експертному середовищі. Редактор профільного видання "Європейська правда" Сергій Сидоренко навіть називав її "найгіршим від 2014 року управлінським рішенням у сфері координації інтеграції України до ЄС та НАТО" через невідповідність такої "комбінації" фактичним нагальним завданням країни у сфері євроінтеграції (культурна дипломатія – не найголовніша її складова). Втім, схоже, що наразі від ідеї відмовились.
За оцінкою українських профільних експертів, чинна система урядової координації європейської інтеграції, яка включає в себе посаду віце-прем'єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції та урядовий офіс у складі секретаріату Кабміну, відповідає ефективним практикам міжнародного досвіду наближення до ЄС.
Станом на сьогодні ключові функції координації наближення законодавства на урядовому рівні покладені на Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції, установу при Секретаріаті Кабінету Міністрів. Він функціонує як "додатковий координаційний дорадчий орган", який має повноваження впливати на роботу міністерств. У повноваженнях інституції "планування, координація та моніторинг процесу наближення законодавства України до права ЄС, а також забезпечення відповідності проектів актів вимогам національного законодавства". Згідно з оцінкою програми ЄС Sigma 2018 року, цей орган мав слабку інституційну спроможність для покладених на нього завдань. Втім, з того часу повноваження структури були дещо посилені. Зокрема, офіс отримав право подавати проєкти законодавчих актів на розгляд КМУ. Проблемою у роботі Офісу є евеликий штат інституції, оскільки покладені на неї зобов'язання неможливо виконати чинним штатом органу, у якому працює менше 40 людей.
Важливою ланкою наближення українського законодавства до acquis ЄС також є інститут директоратів стратегічного планування та європейської інтеграції, що має працювати при кожному міністерстві. Він координує наближення законодавства на рівні міністерства та співпрацює з урядовим офісом, який координує відповідні процеси на загальному рівні.
Директорати – інституції, чиїм головним завданням є формування політик. Тобто здатність займатись довгостроковим плануванням і вирішенням глобальних завдань. Це важливо, оскільки в українських реаліях міністерства часто зосереджені лише на вирішенні операційних завдань та підготовці окремих нормативно-правових актів замість цілісних політик. Інститут директоратів розбудовується в Україні з 2017 року.
Постанова Кабінету Міністрів 2019 року передбачала створення директоратів стратегічного планування та європейської інтеграції у кожному міністерстві у складі Кабміну. Втім, станом на сьогодні така інституція існує лише у дев'яти з 20 міністерств в Україні. Це спричиняє дуже нерівномірний рівень готовності різних міністерств вести роботу щодо наближення українського законодавства до acquis ЄС.
На парламентському рівні ключовим органом, відповідальним за гармонізацію законодавства, є комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до ЄС. У прямих обов'язках комітету – оцінка відповідності законопроєктів міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції. Зокрема, оцінка відповідності нормам acquis ЄС законопроектів, над якими працюють інші комітети. В українських політичних реаліях значною проблемою при цьому стає законодавчий спам – подання великої кількості законопроєктів, які дублюють або вносять незначні зміни до законопроєкту, що був прийнятий до розгляду раніше. Тому не всі законопроєкти проходять оцінку інституції. Іншою проблемою є те, що висновки комітету фактично є лише рекомендаційними.
У квітні 2023 року коштами міжнародних партнерів був створений ще один орган координації – Парламентський офіс з підтримки адаптації законодавства України до положень права ЄС. Завдання цієї установи – експертна, аналітична, інформаційна та документальна підтримка комітетів українського парламенту під час опрацювання євроінтеграційних законопроектів. Поки що складно сказати у чому безпосередньо буде полягати діяльність установи, оскільки вона лише на процесі кадрового наповнення і доступна мінімальна кількість публчної інформації про неї.
Втім, ключові проблеми координації наближення до ЄС знаходяться не на рівні повноважень чи діяльності окремих інституцій. Насамперед, ефективність процесу наближення страждає від проблем, які загалом притаманні системі формування політик в Україні.
Систему розробки політики експерти називають найслабшим місцем системи врядування в Україні. Відсутня як нормативно-правова база, яка б регулювала весь процес аналізу та розробки політики, так і прописаної стратегії її розбудови. Як наслідок, українські органи виконавчої влади як правило лише виконують чіткі короткострокові "директиви", а не системно працюють над реалізацією довгострокових політик.
Погіршує ситуацію також викривлення системи взаємодії між різними гілками влади. "Уряд повинен відігравати основну роль у формуванні політики і саме він є відповідальним за переговорний процес з Єврокомісією. Таким чином, Уряд повинен забезпечувати єдність формування політики та європейської інтеграції. Системний підхід до аналізу державної політики та розробки документів політики міністерствами та директоратами політик повинен відігравати ключову роль у зазначеному процесі. Отже, урядові законопроєкти повинні складати більшість від загальної кількості законодавчих ініціатив, які ухвалюються Парламентом. На відміну від системи органів державного управління, у народних депутатів, які подають свої законопроекти, немає свого апарату, який міг би ефективно і глибоко аналізувати проблеми галузі. Натомість, в Україні є тенденція до зниження кількості прийнятих урядових законопроектів в Парламенті" – зазначає Вікторія Мельник, керівник проєктів з європейської інтеграції Центру політико-правових реформ.
Ще більш глибокою інституційною проблемою є незавершеність реформи апарату державного управління. Внаслідок цього немає чіткого розмежування між різними органами влади у сферах відповідальності. Це має свої наслідки зокрема і щодо євроінтеграції. Так опитування Національного агентства України з питань держслужби, оприлюднене у травні 2023 року, встановило, що у 12 із 128 сфер політик, які входять до переговорних розділів, не визначено провідного органу державної влади, відповідального за формування політики. Натомість, у 27 сферах одразу декілька органів визначили свою роль як провідну. Очевидно, що в умовах, коли навіть головний відповідальний за політику чітко не визначений, складно розраховувати на ефективне проведення кропіткої роботи, якої вимагає від держорганів наближення законодавства.
"Реформа державного управління є однією із найбільш важливих для ефективної євроінтеграції України," – підсумовує проблему Вікторія Мельник.
Таким чином необхідність покращити систему координації наближення до ЄС може допомогти Україні переглянути та розвинути всю систему державного управління.
Кадровий аспект євроінтеграції
Спроможність держорганів проводити наближення законодавства до норм ЄС страждає не лише від інституційних проблем, але також і від проблем із кадрами. Зокрема, наявність системних проблем продемонструвало опитування чиновників Національним агентством України з питань держслужби.
За даними установи, всього у цих процесах будуть задіяні 3 259 чиновників (1405 в еквіваленті повної зайнятості). Серед них 57% не володіють англійською мовою на рівні, який дозволяє працювати зі спеціалізованими текстами. 39% – ніколи не були залучені до приведення до відповідності українського законодавства до права ЄС Кількість чиновників, які одночасно володіють достатнім рівнем англійської мови та орієнтуються у праві ЄС знаходиться лише на рівні 30%. Потребує також покращення взаємодія між різними інституціями у процесі наближення. 51,5% опитаних визнали, що не взаємодіють із іншими органами державної влади під час формування відповідних політик.
Можна припустити, що погіршив рівень кадрового забезпечення відтік кадрів після початку бойових дій. Ймовірно, саме чиновники, які мають кращий рівень англійської частіше емігрували з України після початку повномасштабного наступу. Втім, наразі немає досліджень, які могли би це довести.
НАДС у своїх рекомендаціях за результатами проведеного опитування визнає потребу підняття кваліфікації українських чиновників, задіяних в наближенні до ЄС. Зокрема, за допомогою розвитку системи професійного навчання. З вересня діє постанова Кабміну щодо професійного навчання державних службовців за рахунок міжнародної технічної допомоги та інших форм міжнародного співробітництва. За ним, державні органи щороку до 1 лютого подають інформацію про пріоритетні напрями професійного навчання. Пізніше НАДС і Секретаріат Кабінету Міністрів координує надання освітніх програм від міжнародних партнерів та узгоджує кандидатури.
У рамках таких освітніх заходів у листопаді 2022 запущена програма з безкоштовного вивчення публічними службовцями англійської мови. Навчання на платформі пройшли вже понад 3,5 тисяч чиновників. Чимало з таких заходів проходить за підтримки проєктів ЄС. Для прикладу, проєкт ЄС Association4U у травні провів навчальний курс з питань комунікації у сфері європейської інтеграції для державних службовців. Інструмент TAIEX у 2022 організував в Україні 10 експертних місій та 9 семінарів з метою розвитку державної служби та наближення українського законодавства до норм ЄС.
Разом із тим, повністю вирішити проблему зниженого рівня компетентності працівників подібні заходи не здатні. "Підняття рівня компетенції окремих чиновників – це лише затикання дірок," – коментує Вікторія Мельник. Експертка наголошує, що достатній рівень володіння європейським правом має бути забезпечений на рівні вищої освіти. Навіть після того як Україна стане членом ЄС, потреба в експертах з європейського права лише зросте. Оскільки Україні будуть потрібні спеціалісти для успішної інтеграції в інституції ЄС та ефективного прийняття спільних рішень.
Отже, політика наближення до Європейського Союзу має сформувати нове покоління управлінців, які будуть готові системно працювати над впровадженням в Україні європейських підходів і норм, а також у майбутньому достойно представляти Україну в спільних органах і інституціях ЄС.
Публікацію здійснено в рамках програми МАТРА за підтримки Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Висловлені думки належать лише авторам і не повинні розглядатися як відображення офіційної позиції Посольства.
