Чи на часі конституційна реформа?
Чому назріла потреба і три шляхи виходу з глухого кута
Конституція України з часу свого прийняття була неодноразово змінена. І майже завжди це відбувалось у позаконституційний спосіб. Політики намагаються формулювати конституційні норми, виходячи з тимчасового політичного інтересу, без врахування довгострокових суспільних потреб. Під час президентських виборів цієї весни так часто говорили про необхідність конституційної реформи, що очевидно – воно залишиться на порядку денному й після парламентських виборів в Україні.
Гіркий досвід конституційних змін в Україні
Перша спроба зміни Конституції була здійснена у 2000 році за часів президентства Леоніда Кучми. Стояло питання про наділення президента правом розпускати парламент, зняття депутатської недоторканості, зменшення загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 та створення двопалатного парламенту. Українські громадяни дали ствердну відповідь на усі чотири поставлені питання, проте відповідні зміни до законодавства так і не було внесено ВРУ. Конституційний суд України двома рішеннями підтвердив законність та остаточність рішення, прийнятого громадянами України на референдумі. Ці ж рішення підтвердили, що результати волевиявлення народу України не потребують жодних узгоджень ВРУ й мають силу Закону. Проте ці рішення так і не були імплементовані.
У 2004 році ВРУ все ж прийняла зміни до Конституції, які перетворили Україну на парламентсько-президентську республіку. 8 грудня 2004 р. на позачерговому пленарному засіданні ВРУ 402 голосами було підтримано пакет документів – Закон про внесення змін до Конституції України, Закон про особливості застосування Закону про вибори Президента України при повторному голосуванні 26 грудня 2004 р., та про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи органів місцевого самоврядування. 7 вересня 2005 р. КСУ підтвердив легітимність даного Закону прийнявши висновок № 1-в/2005. Відповідно до цього висновку проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" (реєстр. № 3207-1) було визнано таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Проте легітимність даного Закону все одно залишилась під сумнівом, адже при ухваленні зазначених змін до Конституції України була порушена процедура – був відсутній висновок Конституційного Суду України на відповідний законопроект, до якого в процесі розгляду та голосування 8 грудня 2004 року вносились зміни, і внесення змін в Конституцію не передбачає "пакетного" голосування.
У 2010 році після приходу до влади Віктора Януковича за ініціативи Партії регіонів Конституційний Суд України скасував реформи 2004 року без жодного голосування, увівши в дію Конституцію 1996 року. В "Окремій думці" до цього рішення КСУ судді Віктор Шишкін та Петро Стецюк звернули увагу на те що, КСУ мав право визнати порушення в процедурі прийняття закону № 2222, проте не мав права на зміну "існуючого устрою влади в Україні", а повинен був лише доручити ВРУ прийняти рішення про підтвердження "Конституційної реформи", або про її скасування. Тобто КСУ незаконно перебрав на себе функції ВРУ, що суперечить частині другій статті 19 Конституції України. У 2012 році Віктор Янукович здійснив спробу розробки нової Конституції, але на заваді цьому став Євромайдан.
А у 2014 році ВРУ відновила Конституцію 2004 року, причому це було зроблено без рішення профільного комітету і без висновку КСУ, що суперечить встановленій процедурі внесення змін в Конституцію України. Тобто легітимність чинного тексту Конституції є сумнівною, а відповідно під знак питання потрапляють і всі подальші зміни, які були внесені після 2014 року.
Варто зазначити, що всі зміни Конституції України здійснювались без належного громадського обговорення, залучення інституцій громадянського суспільства та широких експертних дискусій. Фактично громадяни України як носії суверенітету були позбавлені свого невід'ємного права реалізувати установчу владу, яку монопольно зосередили у своїх руках ВРУ та Президент України.
У всіх вище наведених прикладах КСУ виступив у якості інстанції, що обслуговує політичні "забаганки" владного істеблішменту, а не як незалежного судову конституційної юрисдикції, який повинен захищати конституційний порядок. Тобто майже весь конституційний процес з часів прийняття Конституції України – це свідоме перекручування Конституції під конкретні інтереси.
Що робити?
Наразі існують три шляхи проведення конституційної реформи в Україні.
- Перший – внесення змін до Конституції відповідно до Розділу XIIІ Конституції України. Проте, необхідно враховувати, що у результаті всіх маніпуляцій, які були здійснені з Конституцією України починаючи з 2004 року ми отримали дуже спотворений акт, який важко назвати Основним законом.
- Другий – скасувати всі зміни, які вносились в Конституцію починаючи з 2004 року і повернути легітимний текст 1996 року. Для цього потрібно щонайменше перезавантажити КСУ, бажано взагалі змінити принцип його формування та посилити гарантії незалежності даної судової інстанції. Це у свою чергу вимагає "сталевої" політичної волі та, знов таки, внесення змін в текст чинної Конституції. Далі необхідно подати до оновленого (реформованого) КСУ конституційне подання щодо оцінки відповідності Конституції України дій ВРУ у 2014 році, коли відбулось повернення до Конституції зразка 2004 року. У випадку визнання рішення ВРУ неконституційним КСУ повинен буде доручити ВРУ або підтвердити дані зміни або скасувати їх.
- Третій – напрацювання нової Конституції України органом установчої влади українського народу з остаточний ухваленням її на національному референдумі. Для реалізації такого шляху необхідним є прийняття нового закону про всеукраїнський референдум з врахуванням позиції КСУ щодо попереднього закону. В даному законі також має бути прописана можливість проведення консультаційних референдумів для першочергового з'ясування волі українського народу щодо доцільності внесення будь-яких змін чи загалом прийняття нової конституції. За умови надання згоди українським народом на прийняття нової конституції необхідно розробити конституційною комісією, парламентом або установчими зборами з обов'язковим залученням широкої громадськості проект конституції. Після цього текст нової конституції можна затверджувати на референдумі. А для того, щоб прийняття нової конституції взагалі не викликало жодних сумнівів, варто було б ввести відповідні зміни в XIIІ розділ Конституції України, де прописати можливість прийняття нової Конституції.
Як прийняття нової Конституції, так і внесення змін до існуючої Конституції буде ефективним лише у випадку, якщо конституційна реформа відповідатиме певним принципам, основними з яких є: верховенство права, легітимності та інклюзивності.
Конституція не закріплює владні повноваження окремого політика чи політичної сили, вона вища за політичну доцільність конкретного історичного моменту й відповідної політичної кон'юнктури. Основний Закон – це установчий акт народу, який визначає правила співіснування особи, суспільства і держави. Необхідно закрити можливості перекручування конституційних норм, їх довільного трактування, і створити умови неухильного дотримання Конституції всіма суб'єктами конституційного процесу.
Громадяни повинні безпосередньо брати участь у внесенні змін в чинну Конституцію чи в розробці нової, працювати над її текстом. Не варто чекати мани небесної. Якщо громадянин хоче бути членом громадянського суспільства, він повинен бути активним, усвідомлюючи, що Конституція – це головні правила для всіх, які будуть безпосередньо визначати його економічне, соціальне та політичне становище.
Зі зміною влади в Україні відкривається вікно можливостей для проведення системної конституційної реформи, яка б відповідала принципам інклюзивності та легітимності. Тому громадянському суспільству необхідно не втратити шанс, бути активним та вимогливим до влади на шляху реалізації природного права установчої влади.
