От пряника до кнута: чем закончится (ли) децентрализация?

Фото dostyp.com.ua

Иван Валюшко

эксперт Национального института стратегических исследований

У 1963 році американський соціальний психолог Стенлі Мілґрем описав серію класичних експериментів, в яких показав готовність учасників коритись авторитету і виконувати накази навіть тоді, коли вони вважають їх неправильними чи неетичними. Суть досліду полягала у готовності одних осіб вражати інших електричним струмом (насправді ніякого струму не було), піддаючись вмовлянням експериментатора. Як виявилось пізніше, автор проігнорував зізнання багатьох учасників, які розкусили суть експерименту і просто виконували свою «каральну» функцію, знаючи, що не спричинюють нікому болю.

Як сам дослід, так і його критика прекрасно підходять для опису багатьох життєвих ситуацій. Можна застосувати цю логіку й зовсім нетрадиційно – до взаємин центру з регіонами, які загрузли в патерналізмі, не бажають проявляти ініціативу і готові партачити, аби це можна було назвати санкціонованим згори. Принаймні до 2013 року в Україні така модель стосунків з територіями підтримувалась паралельно з плодючістю міфу «Донбас годує всю країну». У підсумку винною виявилася держава, хоча навіть найідеальніша регіональна політика не гарантує повної безпеки від іредентизму, який активно і агресивно підтримується сусідом. Так чи інакше з 2014 року спостерігається прогрес – Київ зрозумів необхідність перегляду свого ставлення до територій, а ті почали поступово усвідомлювати, що режим очікування «манни столичної» себе не виправдовує.

Те, що ми на правильному шляху, підтверджується й свіжими скаргами ідеологів гібридного проекту «Новоросія» на «бездарну регіональну політику» в Україні. Якщо в стані ворога чимось незадоволені, то це варто тільки розвинути. Водночас, увага до децентралізації з-за кордону, особливо зі Сходу, свідчить як про непересічність цього процесу, так і про те, що не всі згодні вважати його суто українською справою. 

Вихідним пунктом децентралізації є усвідомлення, що проблеми варто долати на місцях – місцева влада краще орієнтується в локальних питаннях, здатна оперативніше на них реагувати і ефективніше використовувати кошти на їх вирішення. Відповідно, мета децентралізації – створення безпечного та комфортного середовища для життя людини. Операційним засобом її досягнення є скорочення дистанції між владою та населенням через підвищення доступності та якості послуг, які воно отримує.

Наріжним каменем всього процесу стало об'єднання громад. Ще у 2018 році європейські експерти називали темпи формування ОТГ «шаленими», але загалом за останні п'ять років створено трохи більше тисячі ОТГ. Це не мало, проте 2020 рік більше половини існуючих громад зустріли необ'єднаними, продовжуючи перебувати поза реформою і зводячи її до якогось несуттєвого процесу, який відбувається паралельно реальному життю на місцях і який можна ігнорувати.

Між Сціллою лібералізму…

Згадана вище «тисяча» ОТГ сформувалася ініціативно, за згодою і з усвідомленням всієї повноти власного вибору. Проте, намагаючись скористатись правом на добровільне об'єднання, територіальні громади нерідко ініціювали формування ОТГ, неспроможних реалізувати ключові потреби населення у своєчасному і максимально спрощеному отриманні публічних послуг. Рекламована перспектива скористатись коштами Державного фонду регіонального розвитку, завадила тверезо оцінити власні сили, – як часто буває із шукачами легкого заробітку. У підсумку ідея поєднання зусиль для досягнення максимального ефекту виявилась скомпрометованою, а проблема реалізації потенціалу місцевого самоврядування – не вирішеною.

Підтримували ореол невизначеності й місцеві та регіональні чиновники, які побачили нову можливість закріпитися на ввірених територіях, вносячи сучасні нотки в ідею феодалізму. Не відстав і обласний рівень. В ході реалізації закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад» виявилися перешкоди, штучно постановлені з боку обласних рад: заангажованість і політизація процесу, зволікання зі схваленням перспективних планів, довільне трактування критеріїв Методики тощо.

Поступово викристалізувалося питання: що буде з громадами, які не поспішають об'єднуватись? Вибір альтернатив небагатий: одразу розписатись у поразці, визнавши безсилля центру, чекати доки місцеві інтереси співпадуть з державними задумами  або брати ситуацію «штурмом». 

Примирливе визнання паралельного існування об'єднаних і необ'єднаних громад, як рудиментів радянського минулого, поряд із окупованими територіями і зоною бойових дій суттєво наближують Україну до номінації failed state, чого в жодному разі допустити не можна. 

Частина громад не пішли на об'єднання через нездатність домовитись із сусідніми, в деяких самі жителі не змогли дійти консенсусу (з ким саме об'єднуватись і чи об'єднуватись взагалі), окремі погодились на аргументи районної влади і повністю віддали їй право вибору, інші просто не побачили економічних переваг від цього процесу. Перелік не вичерпний, але дозволяє уявити асорті вражень та поглядів на децентралізацію, в якому вона далеко не завжди виглядала достатньо привабливою. Чекати на зміну суспільного дискурсу в таких умовах можна як завгодно довго, але результат буде прогнозованим. Врешті опція добровільного об'єднання в її чистому вигляді себе вичерпала.

Натомість зосередження уваги виключно на примусових методах веде до ризику посилення адміністративного ресурсу – в бажанні задовольнити запит центральної влади місцеві державні адміністрації без вагань віддадуть перевагу політичній доцільності перед невтручанням у сферу місцевого самоврядування. Між цими полюсами і відбувається основна гра, на кону якої – переконання в тому, що децентралізація не підлягає ревізії, а її здобутки – знеціненню. Тим часом реформа об'єктивно затягнулася і ризикує збитися на манівці. Для раціонального виходу із ситуації варто побудувати баланс між адекватним і вільним задоволенням інтересів громад та намаганнями центральної влади завершити реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

…і Харибдою державного втручання

Для врегулювання ситуації наприкінці 2019 року держава пішла на очікуваний, але не популярний крок, – загнала процес об'єднання виключно у рамки перспективних планів формування територій громад, які розробляються ОДА і затверджуються урядом, і відмовилась від послуг обласних рад. Їх виключення з процесу посприяло його прискоренню, але деякі перспективні плани виявились не такими, з якими погодились громади. У підсумку застосована ОДА логіка об'єднання так само не відображає настрої місцевого населення, а конфігурація ОТГ нагадує нарізку тих же феодальних володінь, що сприяє зростанню соціальної напруги в регіонах. Врешті-решт про наміри судитися з Кабміном заявляють окремі ОТГ на Прикарпатті, Херсонщині, Львівщині, Вінниччині, Кіровоградщині та інших регіонах. 

27 травня уряд затвердив перспективні плани формування територій громад областей, які покрили усю територію держави. 1470 громад сформували базовий рівень адміністративно-територіального устрою України, ознаменувавши собою завершення такого важливого і тривалого етапу децентралізації. Ложкою дьогтю стали 120 громад, які не відповідають критеріям спроможності і не увійшли до затверджених КМУ перспективних планів.

Крім того, 16 квітня Верховна Рада надала Кабінету Міністрів України право визначати адміністративні центри територіальних громад та затверджувати межі їх територій до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України. Відповідний закон уможливив проведення місцевих виборів 25 жовтня на новій територіальній основі, але відкрив невеличку скриньку Пандори. З одного боку, законодавець «запустив» уряд в рейд по лезу бритви, віддавши йому повноваження самих ОТГ і порушивши тим самим принцип субсидіарності. З іншого боку, 1470 ОТГ змогли б самостійно визначати свої межі і адміністративні центри тільки з набуттям таких повноважень після виборів, округи для яких ЦВК може сформувати тільки на основі рішення про межі громад. Як вам така рекурсія?

Методика формування територій спроможних громад недосконала. І не може бути такою, бо намагається загнати в один стандарт об'єкти, які відрізняються за багатьма параметрами. Наприклад, «відстань від центру до віддалених частин громади» не може бути по-справжньому утилітарним критерієм через якість вітчизняних доріг. Як би там не було, у 2015 році сформувалися перші 159 громад, частину з яких тепер пропонують позбавити права на відокремлене існування. І це достатньо серйозний казус. 

За загальновизнаним і закріпленим у Конституції України (частина 1 статті 58) принципом закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Відповідно затвердження нового перспективного плану не може вважатись достатньою підставою для ліквідації ОТГ, утвореної згідно з усіма вимогами. Примусове об'єднання має застосовуватися виключно до тих територіальних громад, які на момент затвердження перспективного плану не зробили це добровільно. Застосування адміністративного тиску на громади, які скористалися опцією добровільного об'єднання, в яких відбулися вибори і мешканці яких не заявляють про необхідність перегляду статусу, неприпустиме. Інакше значно знецінюється реформування 2015-2019 рр. і підтверджується правильність вичікувальної позиції більшості територіальних громад. 

Проте реформування не може сприйматись актом сьогоднішнього дня – навіть у середньостроковій перспективі може виявитись, що населення буде краще забезпечене послугами в громадах, створених відповідно до оновлених умов. Власне, і «Флаєр» братів Райт, і АН-225 «Мрія» є літаками, але цивілізаційний поступ людства і перегляд вимог до літальних апаратів призвів до того, що перший виставляється в музеї, а другий буквально рятує світ від коронавірусу. Так чи інакше з 2015 року недостатній рівень прозорості та публічності проведення всіх етапів реформи сприяє переконанню громадян у її нав'язуванні згори та поширенню ідей про обман з боку держави.

«120 громад» в медіа, коментарях експертів та заявах асоціацій органів місцевого самоврядування вже стали справжнім мемом, трошки менш популярним за «300 спартанців». Попри здобутки реформи варто не забувати, що згідно з соцопитуваннями приблизно третина громадян не помітила жодних переваг у «цій вашій децентралізації». Звичайно, це суб'єктивні оцінки, але виходячи з головної мети реформування, особисті враження мають не останнє значення. Інакше все виглядає як робота «для вас без вас». 

Було б невиправдано наївно очікувати на швидке і безболісне завершення процесу об'єднання громад. Іще в квітні можна було спостерігати досить дивну картину: Мінрегіон говорив про 1045 ОТГ, Державна казначейська служба України – про 982, ЦВК – про 858, аналіз розпоряджень КМУ про визнання спроможними об'єднаних територіальних громад дозволяв нарахувати 1053. Довільне оперування критеріями, чітко визначеними на нормативному рівні, завжди підживлює атмосферу недовіри. Не виключено, що в межах своєї компетенції всі відомства діяли і звітували адекватно реальній ситуації, але в комплексі все справляло враження безсистемного і неконтрольованого процесу. 

У 1967 році згаданий на початку Стенлі Мілґрем досліджував феномен «тісного світу», більш відомого під назвою «теорія шести рукостискань». Нам не обов'язково дістатися до королеви Великої Британії через 5 знайомих. Достатньо затерти відмінності між селом і містом у доступі до важливих речей. За умови правильного впровадження і всім зрозумілої адвокації децентралізація цілком здатна згуртувати нас тісніше.