Как и зачем общественности контролировать публичные закупки в 2025 году

Ярослав Пилипенко

аналитик проекта DOZORRO TI Ukraine

Поки державні органи не забезпечують повний контроль за сферою, громадськість продовжує стежити за закупівлями на Prozorro. Команда DOZORRO, яка займається цим понад 8 років, ділиться порадами, як робити це якісно та об'єктивно.

Запит громадськості на те, щоб бюджетні кошти витрачали ефективно, під час повномасштабної війни лише зріс. І це очікувано. Адже коли ти щомісяця відкладаєш суттєву частку сімейного бюджету, щоб задонати на збори для ЗСУ, боляче знову читати про якесь позачергове беззмістовне перекладання бруківки або переплату. Це абсолютно адекватний запит — щоб наші з вами податки йшли на армію та інші справді важливі витрати, і водночас, щоб їх витрачали економно. Однак це, на жаль, не завжди так. 

Ми не перший рік вказуємо на те, що державний контроль публічних закупівель недостатньо ефективний. І поки працюємо над його вдосконаленням, паралельно займаємося громадським моніторингом. За вісім років існування проєкту наші фахівці та DOZORRO-спільнота перевірили понад 40 тисяч закупівель. Для порівняння, за цей же час, Держаудитслужба, яка є головним контролюючим органом публічних закупівель, промоніторила приблизно 63 тисячі. Тобто громадський контроль може, і справді робить багато для того, щоб закупівлі коштом бюджету були ефективними та чесними. 

Але так само як з державним контролем, громадський контроль теж має сенс тоді, коли він фаховий, послідовний та об'єктивний. Як моніторити закупівлі, щоб справді впливати на ефективне витрачання бюджету, розповідає проєкт DOZORRO.

Розберіться, чи точно проблема в закупівлі

Це крок нуль. Деякі громади витрачають значні кошти на те, що могло почекати до перемоги: будівництво стадіонів та парків, капремонт доріг, перекладання бруківки, придбання дорогих авто. Усі ці закупівлі ми бачимо в Prozorro. Однак проблема тут не у закупівлях, адже вони можуть бути проведені цілком за правилами і навіть з економією. Питання у цьому випадку виникають до бюджетування та доцільності витрат. 

Оголошена в Prozorro закупівля — не власна ініціатива закупівельника, а результат планування та пріоритезації витрат організації і громади загалом.

Коли суспільний розголос допомагає скасувати якусь закупівлю через те, що вона явно не на часі — це класний результат. Але не зовсім про перевірку закупівель. Це про контроль розподілу бюджету громади. І до речі, на нього можна і варто впливати на етапі планування. 

Оберіть фокус свого контролю

Ми власне починали з того, що контроль може бути ефективним, винятково коли він фаховий. Публічні закупівлі — дуже широка царина. Відповідно, щоб ваша робота була результативною, краще зосередитися на певних вужчих сферах, у яких ви маєте або хочете нарощувати експертизу.

Наприклад, ми в DOZORRO у 2024 році сфокусувалися на закупівлях будівництва, на які торік припало 19% від загальної суми договорів, укладених в Prozorro. Ви можете обирати сферу моніторингу як залежно від тенденцій у сфері та в країні загалом, так і відповідно до своєї експертизи. Наприклад, великі суми витрат найближчі роки точно будуть припадати на закупівлі оборони та відбудову. Однак якщо ви маєте профільну медичну чи фармацевтичну освіту, можливо, більш раціонально буде зосередитися на медичних закупівлях. 

Відверто кажучи, ще на початку 2024 року будівництво було для нас новою сферою. Тому паралельно з моніторингом закупівель та аналізом кошторисів, ми досліджували будівельні норми та законодавство, розбиралися в будівельних процесах та ціноутворенні, вивчали проєктно-кошторисну документацію та процес проходження експертизи проєктів. 

Загалом для ефективного громадського моніторингу потрібно постійно підтримувати і посилювати свою експертизу — тобто не переставити вчитися.

Напрацюйте власну методологію

Щоб ваш моніторинг був якісним, він має бути послідовним. Для ефективної роботи варто випрацювати підходи і принципи, яких ви будете дотримуватися у своїй роботі. У нас в DOZORRO є внутрішня методологія моніторингу: що за чим робимо, як ми порівнюємо ціни з ринковими, до кого і коли звертаємося. Це зокрема дозволяє залишатися неупередженими та досягати системного результату. Водночас коли правила чітко виписані, це допомагає підтримувати загальний високий рівень якості моніторингів в команді.

Наприклад, у 2024 ми промоніторили понад 1,3 тисячі тендерів очікуваною вартістю понад 25 млрд грн. Порушення ідентифікували у кожній третій закупівлі, яку розглядали. Найтиповішими з них були:

• завищення цін (переплати); 
• порушення під час розгляду тендерних пропозицій (безпідставне відхилення або визнання переможцем); 
• порушення в тендерній документації та дискримінаційні вимоги.

До речі, потенційні переплати ми знаходили у кожній другій закупівлі будівельних робіт, яку аналізували. А загалом нам вдалося запобігти неефективній витраті приблизно 2 млрд грн з бюджету за рік. 

Питайте у замовників

Це популярне упередження, що всі порушення в закупівлях — це свідомі дії. З нашого досвіду, дуже суттєва частина з них припадає насправді на помилки, до того ж часто неусвідомлені. Тому часто найкраще, що ви можете зробити, коли помітили порушення — повідомити про нього замовника. Адже незалежно від природи порушення, найлегше його виправити саме замовнику.

Наприклад, у листопаді Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах  енергетики та комунальних послуг придбала офісний папір за ціною на понад 40% вище ринкової вартості. Після нашого звернення договір розірвали. Замовник провів нову закупівлю через Prozorro Market зі скоригованою очікуваною вартістю. На цій закупівлі нашій команді вдалося зекономити 585 тис. грн. І не довелося залучати ні аудиторів, ні правоохоронців.

Водночас замовники можуть надати вам інформацію, якої немає на Prozorro. Тому заведіть собі звичку завжди спершу писати або дзвонити замовнику, а вже потім вдаватися до інших методів впливу.

Аналізуйте уважно

Це може здаватися дуже очевидною порадою, але коли ми беремося за моніторинг, ми маємо розуміти наслідки своїх дій. Робота закупівельників складна і не дуже високооплачувана. Водночас наша робота полягає буквально у тому, щоб створювати їм додаткові проблеми. Звісно це не привід не контролювати закупівлі. Але точно привід зробити усе можливе, щоб ці додаткові проблеми не були необґрунтованими. За нашими зверненнями у 2024 році відкрили 34 кримінальні провадження. І це справді ті випадки, де замовники не погоджувалися виправлятися порушення самостійно, а переплати суттєві і кілька разів перевірені.

Завжди краще зайвий раз уточнити ціни у більшій кількості джерел, проконсультуватися з експертами у сфері, закупівлі в якій ви аналізуєте, поставити додаткові питання самому замовнику. І лише коли ви на 100% впевнені у своїх розрахунках і гіпотезах — звертатися до аудиторів та правоохоронців або ділитися ними у ЗМІ. Адже ми аналізуємо закупівлі не для того, щоб розганяти зраду, а щоб запобігати порушенням і зокрема переплатам.

Опановуйте інструменти

Краще аналізувати можуть допомогти відповідні інструменти. Самого Prozorro часто недостатньо. Іноді вам треба зібрати дані за конкретними параметрами, перевірити зв'язки учасників. Для цього є багато інструментів, які зокрема створює громадськість.

Один з найпотужніших застосунків саме для глибокого аналізу закупівель — публічний модуль аналітики BI Prozorro, який адмініструє команда DOZORRO. Він містить дані про всі закупівлі, проведені через систему Prozorro з 2015 року. Інформація подається у вигляді зручних таблиць, аналітичних графіків та діаграм. До речі, ним користуються і аудитори, і Мінекономіки, і саме Prozorro. Торік наша команда запустила ще один інструмент — Індекс замовника. За допомогою різних груп показників він дозволяє комплексно оцінити якість закупівель окремих замовників і порівнювати їх між собою.

Радимо також звернути увагу на Clarity Project — менш потужний, але простіший у використанні застосунок для аналізу закупівель. А також Opendatabot і YouControl, які допомагають досліджувати учасників, зокрема на предмет різних зв'язків.

Пропонуйте, як покращити правила

Шукаючи порушення, варто іноді виринати й дивитися на сферу більш загально. Адже деякі проблеми можуть бути системними. Відповідно їх не можна вирішити точковим моніторингом — вони потребують системних рішень.

Наприклад, ми дослідили як на конкуренцію в будівельних тендерах впливає строк подання тендерних пропозицій та формат кошторисної документації. На основі наших досліджень в будівельних тендерах Мінекономіки продовжило строк подання пропозицій до 14 днів та рекомендувало замовникам публікувати повну проєктно-кошторисну документацію та інвесторський кошторис в тендерній документації у машиночитному форматі. 

Загалом ми в команді жартуємо, що працюємо, щоб колись спокійно звільнитися. Адже громадський моніторинг потрібен, поки держава не може повністю забезпечити контроль за сферою. Тому ми паралельно аналізуємо тендери та допомагаємо покращувати процеси і правила як в закупівлях загалом, так і безпосередньо в контролі за ними. 

___________

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов'язково відображає погляди Європейського Союзу.