Служба в органах местного самоуправления: заложник или провайдер

Елена Бойко

национальный консультант Совета Европы

Найближчим часом Верховна Рада України розгляне у повторному першому читанні законопроєкт "Про службу в органах місцевого самоврядування" (реєстр. № 6504), напрацьований Національним агентством України з питань державної служби на основі попередніх законодавчих ініціатив та внесений Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України 5 січня 2022 року. 

Чому "повторне перше" читання? 

30 серпня цього року Верховна Рада України ухвалила несподіване рішення відправити законопроєкт 6504 на повторне перше читання. Несподіване, бо на  підтримку цього законопроєкту висловились усі учасники робочої групи під час його підготовки, та він мав схвальні відгуки спікерів круглого столу "Реформування законодавства про службу в органах місцевого самоврядування" 26 липня цього року. До складу робочої групи та обговорення були залучені урядовці, народні депутати, представники асоціацій органів місцевого самоврядування, міжнародні експерти. За понад рік роботи та численні консультації, засідання робочих груп, круглих столів учасники досягли консенсусу і отримали узгоджений текст законопроєкту. 

У цілому позитивний висновок до законопроекту надала і Рада Європи. На думку міжнародних партнерів, цей законопроєкт в запропонованій редакції представляв  важливий крок на шляху до гармонізації положень державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, його прийняття покращило б поточну ситуацію. Фахівці звертали увагу і на деякі проблемні аспекти, які можна було врегулювати до другого читання.

Однак, під час розгляду парламентом цього питання було поінформовано про непідтримку всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування "Асоціація міст України" законопроєкту в частині оплати праці. Проте така ситуація може призвести до консервації нинішньої несправедливої та непрозорої системи оплати праці для службовців місцевого самоврядування. 

Яка зараз система оплати праці в органах місцевого самоврядування?

Наразі в системі оплати праці в місцевому самоврядуванні є великі диспропорції в індивідуальних розмірах зарплати, що є, вочевидь, соціальною несправедливістю та, як зазначають експерти, порушує загальний принцип справедливості, на якому базуються системи оплати праці у європейських країнах. Окрім того, низька оплата праці є однією з причин корупції, низької якості публічних послуг та марнування публічних ресурсів. Особливо це є неприпустимим у дотаційних громадах. Є й інша проблема: розмір зарплати залежить від додаткових виплат, які встановлюються керівником, що створює ризик зниження лояльності працівника до своїх службових обов'язків і перетворення його/її на уповні залежного від волі "начальника". І ці виплати подекуди складають до 300% від окладу, що є алогічним та викликає суспільне обурення щодо встановлення надмірних виплат в умовах економічної кризи, режиму воєнного стану, потреби в економії бюджету для посилення обороноздатності. І це на тлі низьких зарплат в інших сферах.

Що пропонує первинний текст законопроєкту по системі оплати праці?

По-перше, це прозорість формування заробітної плати: схема посадових окладів складається з мінімального посадового окладу службовця місцевого самоврядування категорії "ІІІ" та міжпосадових співвідношень такого посадового окладу з іншими посадовими окладами (у коефіцієнтах). По-друге, встановлення крайніх меж рамок посадових окладів: мінімальний розмір посадового окладу службовця місцевого самоврядування категорії "ІІІ" не може бути меншим 2 та більше 8 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, а максимальний розмір посадового окладу виборної посадової особи не може більш як у 6 разів перевищувати мінімальний розмір посадового окладу службовця місцевого самоврядування категорії "ІІІ". 

Звісно, можна, і, певно, варто говорити про належні гарантії для службовців і розглянути можливість корегування "нижньої" межі окладу службовця. Але не є раціональним залишати неврегульованою "верхню" межу. Важливо, аби не було спокуси встановлювати собі надмірні виплати, що не є адекватним у нинішніх умовах. І доцільно зменшити частку виплат, що залежать від волі керівника, аби службовець був лояльним до самої служби, а не до керівника.

Що ж буде далі із законопроєктом і яких домовленостей досягнуто?

Законопроєкт 6504 було повернуто до профільного Комітету Верховної Ради України на доопрацювання, і після повторних консультацій досягнуто домовленість про те, що усі ключові новели базового законопроекту щодо конкурсного добору, професіоналізації тощо будуть збережені і в оновленій редакції. Комітет врахував ключові зауваження, що стосувалися регулювання зарплат та премій. Всі всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування висловили підтримку доопрацьованого законопроєкту 6504.

На жаль, як зазначив на своїй сторінці у Facebook Віталій Безгін, народний депутат, голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, "узгоджене рішення не знімає питання того, що деякі дотаційні громади суттєво зловживають преміями і фактично "проїдають" гроші своїх же колег з реверсних громад. Але ми погодилися, що найближчим часом зможемо знайти спільне рішення цієї проблеми, яке буде стосуватися тих, хто зловживає, а не усіх без винятку". 

У висновках Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України з питання вилучення положень, якими встановлювався мінімальний розмір посадового окладу службовця місцевого самоврядування на рівні двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб та обмежувався максимальний розмір преміювання посадових осіб місцевого самоврядування 30 % посадового окладу, зазначено наступне: "Вважаємо, що відсутність такої норми невиважено скасовує мінімальну гарантію у визначенні рівня оплати праці службовців та виборних посадових осіб місцевого самоврядування. Крім того, таке рішення може призвести до значних диспропорцій у розмірах оплати праці … що матиме загалом демотивуючий вплив на професійну діяльність службовців. Підвищенню ризику необґрунтованого збільшення розриву в розмірах оплати праці сприятиме й запропоноване скасування граничного обсягу преміювання…".

Отже, вочевидь, основні дискусії щодо регулювання оплати праці службовців місцевого самоврядування відбудуться саме  при підготовці законопроєкту до другого читання.

Чому важливо прийняти закон про службу в органах місцевого самоврядування?

Нагадаємо, у пояснювальній записці до цього законопроєкту зазначено, що він підготовлений "з метою встановлення нових правових та організаційних засад служби в органах місцевого самоврядування як професійної та політично неупередженої діяльності, удосконалення механізму реалізації громадянами України права рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, уточнення класифікації посад в органах місцевого самоврядування, що дозволить покращити умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування, а також приведення у відповідність до вимог бюджетного законодавства та нової системи адміністративно-територіального устрою". 

Отже, проєкт створює умови для заохочення до самої служби в органах місцевого самоврядування, для професіоналізації, рівного доступу до служби, має на меті зробити її поза політикою. Тому блокування законопроєкту не на користь розвитку публічної служби, не сприятиме підвищенню ефективності системи управління на місцях та наданню якісних  послуг жителям громад.

Як Висновок Ради Європи до цього законопроєкту допомагає його удосконалити?

У свою чергу у Висновку, який підготував Центр експертизи доброго врядування   в межах програми "Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні" щодо законопроєкту №6504  зазначено серед іншого, що "прийняття цього законопроєкту призвело б до значних покращень порівняно з поточною ситуацію". Окрім того, у Висновку є ряд практичних рекомендацій для поліпшення тексту законопроєкту. Серед них є і про аспекти оплати праці, зокрема: "поступово й ретельно вибудувати систему оплати праці на основі результатів роботи, що застосовуватиметься винятково до професійних публічних службовців/-виць, з використанням прозорих і об'єктивних критеріїв та попередніх консультацій з органом влади" та "обмежити частку заробітної плати, пов'язану зі стажем і результатами роботи, а з іншого боку захистити публічних службовців/-виць від різкого скорочення розміру оплати, яке може бути формою тиску".

І як давній та надійний партнер профільного Комітету Верховної Ради України, Центр експертизи доброго врядування готовий і надалі сприяти просуванню якісного законодавчого забезпечення публічної служби.