Децентрализация в Украине: реформа или имитация?

Фото dostyp.com.ua

Мария Емельяненко

Политический обозреватель

Создание объединенных территориальных громад (ОТГ) изначально являлось главным аспектом реформы децентрализации власти в Украине. На «заре» реформы в 2015 году Киев заявил о готовности поделиться с регионами полномочиями и финансами при условии, что местные советы будут укрупнены. На практике это выглядело так: несколько сёл планировалось объединить в одну территориально-административную единицу с единым советом и мэром, назвав ее ОТГ. В процессе имплементации реформы в Украине за два года 993 села объединились в 202 ОТГ. Первые местные выборы в «децентрализованных» условиях прошли 29 октября 2017 года, где 1,3 миллиона украинцев имели возможность выбрать руководителей тергромад.

В процессе передачи на места полномочий многих волновал вопрос – смогут ли местные советы справиться с их объёмом? Например, одним из приоритетов реформы децентрализации в контексте админуслуг было выбрано повышение качества последних путем передачи полномочий их предоставления – местным общинам, а также создание органами местного самоуправления центров предоставления административных услуг (ЦНАП – укр.). Стоит заметить, что некоторые громады в Украине имеют достаточно внушительные размеры, а некоторые сёла-тысячники были признаны несамостоятельными. В то же время эксперты Программы EGAP отмечают, что опыт ЕС свидетельствует как раз об обратном. Некоторые посёлки, где проживают несколько сотен жителей, нередко являются в Европе самодостаточными и имеют свой совет и мэра.

ET VOILA

В целом французская система местного самоуправления отличается как раз обилием мелких общин (коммун) – их 36,7 тыс., что равно 40% всех местных общин в ЕС. Коммуны занимаются городским планированием, жилищной политикой, здравоохранением, культурной политикой. Предсказуемо – малый размер коммун часто вынуждает их объединяться по отдельным вопросам для экономии на реализации тех функций, которые легче выполнять в более крупном масштабе. Фактически – таким образом, там существует дополнительный межкоммунальный уровень местного самоуправления.

Следующий уровень – департаменты (их 101 на всю Францию). Они, в свою очередь, объединены в 13 регионов. Как и в Украине, во Франции существует чёткое разделение функций между этими уровнями: например, в сфере образования коммуна отвечает за организацию начальной школы, департаменты – за среднее образование, регионы – за высшее. 

Важнейший вопрос – финансовый. Во Франции органы местного самоуправления не могут вводить новые прямые местные налоги помимо существующих четырех: налог на недвижимость, земельный налог, налог на прибыль и налог на «территориальный экономический вклад» (учитывается стоимость недвижимых активов компании и созданная ею добавленная стоимость). Но на местах власти могут поднимать или опускать ставки этих налогов. На практике местные налоги обеспечивают около трети доходной части местных бюджетов. Примерно половину необходимых средств дает центр из госбюджета, остальное – займы.

ОПЫТ СОСЕДЕЙ

Финансирование местного самоуправления стало серьезным камнем преткновения при реформировании этой сферы в Венгрии. Местные власти утверждают, что объем собственных доходов, который не превышает одной трети бюджета, для них недостаточен, а государство, обеспечивающее около 50% доходной части местных бюджетов, – жадничает. Несколько лет в стране длилась филологическая дискуссия о том, должно ли финансирование со стороны государства быть «достаточным» (как сказано в законе о местном самоуправлении) или всего лишь «необходимым» (как говорилось в Конституции). Представители местного самоуправления настаивали на первом термине и интерпретировали его в том духе, что государство должно полностью финансировать все публичные услуги, делегированные на местный уровень; у чиновников – иное мнение. 

Сам по себе высокий уровень задолженности местного самоуправления – это не обязательно плохо: в странах Северной Европы он так же велик, как и в Венгрии и Украине, но там он сопровождается высоким уровнем доходов местных бюджетов, чего нет в наших странах. Несмотря на разработанную процедуру банкротства, большинство конфликтов между муниципалитетами и кредиторами не доходят до суда. Кредитору выгоднее подождать, пока государство выдаст городу финансовую помощь для выплаты долга, чем подавать в суд, который может вынести решение о списании этого долга.

В странах Западной Европы (Германия, Нидерланды, Бельгия) проблему финансирования местные власти решают путем создания специальных локальных сберегательных банков, где хранит свои деньги местное население: эти средства банк выдает горсовету, и они используются тут же для нужд общины. Кроме того, такой банк может выступать получателем кредитов для группы общин – когда им выгоднее объединить усилия. 

Необходимость объединения для выполнения ряда важных функций, на которые поодиночке нет ресурсов, в случае Венгрии значительно актуальнее, чем во Франции: общины там такие же маленькие, а круг полномочий гораздо шире. Вывоз мусора или обеспечение работы канализации – неподъемная работа для одного мелкого муниципалитета. Если в Западной Европе для таких случаев существует процедура принудительного объединения общин, то в Венгрии она отсутствует, поэтому власти убеждают муниципалитеты объединяться добровольно, запугивая их в противном случае снижением дотаций: если количество получателей той или иной услуги ниже определённого порога, то дотация на эту функцию не выдаётся. 

В РЕЗУЛЬТАТЕ

На сегодняшний день реформа децентрализации, которая является одной из самых узнаваемых и важных для общества, длится уже седьмой год. О завершении очередного этапа децентрализации Премьер-министр Украины Денис Шмыгаль сообщил 27 мая, подчеркнув, что «для громад это не только новый уровень ответственности, но и одновременно – новый уровень возможностей, когда люди выбирают, как им удобнее жить, где строить школу, где открывать детский сад». Добавив, что «это лишь часть реформы децентрализации, которая будет продолжена в дальнейшем».

Согласно проектам нового перечня территориальных громад и районов от 12 июня, сейчас в Украине существует уже более 1 000 ОТГ. По завершению процесса децентрализации их должно стать 1 470. Количество районов должно сократиться более чем в три раза – с 490 до 129. После последних решений Кабмина некоторые обеспокоенные эксперты уже успели «предъявить» властям, что они спешат воплотить изменения в жизнь до местных выборов 25 октября этого года. «До голосования на местных выборах осталось четыре месяца, а мы до сих пор не знаем правил. Политики не изменились, переписывают правила под себя, чтобы максимально взять власть», – комментирует текущую ситуацию эксперт по политике и местному развитию Александр Солонтай. 

Несмотря на то, что за долгие годы имплементации реформа является одной из наиболее стратегически главных, по факту финансовой децентрализации в Украине в полной мере пока что не произошло. Будет ли завершена реформа в этом году путём проведения осенью местных выборов по новому административно-территориальному делению и заработает ли полноценно – и по финансированию, и по управлению на местном уровне, – можно будет проследить уже с начала 2021 года.

Автор: Мария Емельяненко. Координатор по коммуникациям. Программа «Электронное управление для подотчетности власти и участия общины» (EGAP), Фонд Восточная Европа