Вместо декларирования места жительства – советская "прописка": "отменить нельзя отказаться"?

Олег Титамир

Президент ОО "Украинская организация защиты потребителей услуг"

Нещодавно український парламент підтримав у першому читанні законопроєкт про зміну місця реєстрації онлайн. На перший погляд, нібито йдеться про суттєве спрощення складної бюрократичної процедури, з якою стикаються мільйони українців, коли змінюють адресу проживання. Втім, навіть за зручним діджиталізованим форматом ховається тоталітарний атавізм — радянська «прописка», яку жодна владна каденція так і не спромоглася скасувати.

«Привид комунізму»

Минуло вже 20 років, як Україна нібито відмовилася від пережитку «сталінщини» — т. зв. прописки, яка по суті прив'язувала громадян до певного місця проживання, роблячи їх «кріпаками» держави. Де-юре цей анахронізм було скасовано ще в 2001 році рішенням Конституційного Суду України, який визнав юридичний інститут «прописки» антиконституційним. 

А в 2004 році Верховна Рада України прийняла Закон «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», впровадивши нібито добровільну «реєстрацію місця проживання». При цьому законом було встановлено, що «реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження».

Водночас не все так просто виглядає на практиці. Де-факто рудимент радянської «прописки» нікуди не подівся – його лише завуальовано більш цивілізованим поняттям «реєстрації». 

По-перше, де-юре в Україні реєстрація місця проживання є обов'язковою — згідно з профільним законом, громадянин повинен зареєструватися на новому місці проживання не пізніше 30 днів з дати зняття зі старої реєстрації — інакше на нього очікує адміністративна відповідальність у вигляді штрафу. Тож про яку «свободу пересування» громадян і «декларативність реєстрації» може взагалі тут йтися? 

По-друге, зняття з реєстрації місця проживання військовозобов'язаних Центром адміністративних послуг (ЦНАП) неможливе без зняття з обліку у військкоматі – згідно з Постановою Кабінету Міністрів від 2 березня 2016 р. № 207 «Про затвердження Правил реєстрації місця проживання та Порядку передачі органами реєстрації інформації до Єдиного демографічного реєстру». Тож громадяни змушені вистоювати в чергах, щоб потрапити «на поклон» до воєнкома! 

По-третє, де-факто реєстрація місця проживання українців прив'язана в Україні до розгалуженої інфраструктури публічних послуг. Інакше кажучи, громадянин, котрий не «прописаний», фактично позбавлений в нашій державі можливості скористатися низкою адміністративних сервісів. Зокрема, без «прописки» не вдасться оформити внутрішній чи закордонний паспорт; оформити пенсію, пільги, ЖК-субсидію, чи інші соціальні виплати; оформити ідентифікаційний код, чи зареєструватися приватним підприємцем тощо. Фактично, держава у нас використовує реєстрацію місця проживання не стільки для статистики й соціально-економічного планування, як у більшості цивілізованих країн, а, передовсім, з метою контролю й примусу, з дозвільними цілями! 

І, по-четверте (що найгірше), чинний інститут «прописки», закамуфльований під «реєстрацію місця проживання», де-факто порушує конституційне право громадян «володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю» (стаття 41 Конституції України).

Наведу приклад із реальної практики, яким поділилися з нашою Асоціацією мешканці Києва.

Рік тому столична сім'я не змогла терміново продати квартиру (гроші потрібні були на лікування) — причому раніше знайшлися покупці, і вже був підписаний договір завдатку. Річ у тім, що через тиждень після цього в Україні було оголошено карантин у зв'язку з пандемією — тож ЦНАПи і військкомати припинили надання послуг, а онлайн-формат, звісно ж, не діяв. Водночас покупці відмовилися реалізувати основну угоду без зняття власників з реєстрації місця проживання, вочевидь, усвідомлюючи всі ризики, зокрема, і довготривалої судової тяганини. Так минув місяць, а з ним і строк попереднього договору. Коли ж уряд «поновив» публічну послугу зняття з реєстрації, чоловік звернувся до військкомату, щоб знятися з обліку. Здається, вже жодних перешкод не було — втім, у військкоматі йому повідомили, що поставлять штамп у військовому квитку лише після проходження ним медичної комісії (виявляється, є і така норма в бюрократичних «анналах» держави). Завершилося все тим, що покупці відмовилися від придбання квартири, оскільки не могли аж так довго чекати.  

Виникає природне запитання: чому влада і досі не скасувала абсурдні правові норми й інституційні перепони, які перетворюють життя кожного українця на бюрократичне пекло? Не кажучи вже про те, що чинний інститут «прописки» об'єктивно створює величезний тіньовий ринок з фіктивної реєстрації громадян за гроші, який, вочевидь, традиційно «кришується» силовиками! 

Замість реформи – ті ж самі радянські «граблі»

Міністр цифрової трансформації Михайло Федоров на початку нинішнього року визнав, що близько третини українців живе не за місцем реєстрації, а мільйон громадян взагалі її не мають. Тоді ж міністр анонсував масштабну реформу інституту реєстрації, яка, за задумом, має бути переведена повністю в електронний формат, щоб бути максимально комфортною для українців. При цьому, мовляв, штамп у паперовому паспорті, чи довідка про реєстрацію для ID-картки повинні відійти в минуле. 

Більше того, з травня цього року стартував експериментальний проєкт з електронної реєстрації місця проживання: мешканці кількох міст, котрі мають ID-карти, можуть пройти цю процедуру повністю дистанційно – через портал публічних послуг чи мобільний додаток «Дія». 

Головне ж, за словами пана Федорова, «ми змінюємо цілу філософію прописки і хочемо зробити прописку декларативною. Це означає, що користувач просто у смартфоні або на порталі зможе вказати адресу, за якою фактично проживає». 

15 липня цього року Верховна Рада України схвалила в першому читанні законопроєкт № 5463 від 05.05.21 «Про реалізацію публічних електронних послуг з реєстрації та декларування місця проживання в Україні». Та як виявилося, документ має мало спільного з «райдужними» і справді прогресивними новаціями, що їх анонсував керівник Мінцифри. І ось чому:

– чи не єдиним справді «революційним» аспектом документу є усунення головної перешкоди, що унеможливлювала цифрову послугу з реєстрації місця проживання. Річ у тім, що реєстраційні дані про громадян містяться в окремих реєстрах місцевої влади (нині – об'єднаних територіальних громад), що не кооперуються ні між собою, ні з центральними публічними реєстрами. Законопроєкт вводить «міжвідомчу електронну взаємодію», завдяки якій буде налагоджено обмін інформацією між місцевими реєстрами, відомчою інформаційною системою, Єдиним демографічним реєстром та ін. Відтак, цифрова послуга стане доступною для громадян, і це — чи не єдина позитивна новина в цьому сенсі;

– законопроєкт закріплює нове юридичне поняття «декларування місця проживання/перебування особи — із внесенням цієї інформації до реєстру територіальної громади. Але: з тексту документу геть незрозуміло, чим «декларування» відрізняється від «реєстрації місця проживання». До речі, у висновку Головного науково-експертного управління ВР зазначається, що новий правовий інститут «незначним чином відрізняється від інституту реєстрації місця проживання, що існує наразі». І справді, згідно з законопроєктом, декларування місця проживання передбачає подання до держоргану громадянином аналогічного пакету документів, що й для реєстрації (зокрема, і документ, що підтверджує право проживання в квартирі/будинку, або згоду власника/співвласників житла). Водночас лишається чинна норма, згідно з якою декларування чи реєстрація є для громадян обов'язковою, а за порушення строку в 30 днів передбачається адміністративна відповідальність у вигляді штрафу. 

Даруйте, але який тоді сенс у такому декларуванні? До речі, альтернативний законопроєкт №5463-1 від 20.05.2021, який встановлює саме повідомний, декларативний принцип реєстрації місця проживання, без строків і покарань, без кип документів та зайвої бюрократії, ВР зняла з розгляду;

– згідно з документом, декларування або реєстрація місця проживання особи не є підставою, зокрема, підтвердження права на проживання у житлі (користування житлом), а головне – набуття прав власності на нього. Також в документі нібито закріплюються гарантії для власників житла, котрі погоджуються зареєструвати в ньому інших осіб. Так, господар квартири нібито отримує право відміняти реєстрацію третіх осіб без суду. Водночас, це право виглядає суто декларативним, оскільки законопроєкт не вносить відповідних змін у профільне законодавство. 

З іншого боку, існують значні сумніви в тому, що ця новація запрацює на практиці: зокрема, сприятиме масовій реєстрації власниками квартир орендарів, що винаймають житло. У реаліях через значне податкове навантаження на наймодавців, 90% ринку оренди перебуває в тіні. В українському суспільстві існує стійкий стереотип, згідно з яким реєстрація місця проживання прирівнюється до права власності на житло. Так, за даними соцопитування, нещодавно проведеного аналітичним центром CEDOS, 95% респондентів відповіли, що вони за жодних обставин не зареєстрували б орендарів у власному житлі. 

Нема куди правди діти: ці побоювання – небезпідставні, оскільки «прописка» у квартирі навіть не-членів сім'ї може спричинити значні негативні наслідки для власників, як-то обмеження повноцінного володіння, багаторічна судова тяганина тощо. Адже, у чинному (!) Житловому Кодексі Української РСР є вельми контраверсійна норма, яку теоретично можуть застосувати суди: «Ніхто не може бути виселений із займаного жилого приміщення або обмежений у праві користування жилим приміщенням інакше як з підстав і в порядку, передбачених законом»;

– і останнє, проте не менш важливе: документ геть не скасовує макабричну кріпосну систему, за якої зняття з реєстрації місця проживання неможливо реалізувати для військовозобов'язаних без марудного візиту у військкомат у форматі «живої черги». А подекуди — й без проходження медичної комісії (що, до речі, на «голому» місці створює значні корупційні ризики). Водночас, за даними народного депутата Сергія Соболєва, 70% з тих громадян, хто змінює місце реєстрації, є військовозобов'язані. Однак для цієї категорії громадян онлайн-процедура зняття з військового обліку (чи постановки на облік) документом не передбачена. 

І попри те, що законопроєктом вносяться певні зміни в Закон України «Про військовий облік» (щодо необхідності для військкоматів здійснювати взяття на військовий облік, чи зняття з нього «в електронній формі… на підставі відомостей… надісланих органами реєстрації через єдину інформаційну систему МВС до Єдиного державного реєстру призовників, військовозобов'язаних та резервістів»), все це аж ніяк не скасовує чинний абсурдний порядок реєстрації місця проживання з прямою й необхідною прив'язкою до інституту військового обліку. Врешті-решт, чому право розпоряджатися власним майном повинно залежати від проходження медичного огляду у військкоматі?! 

Реєстрація «з людським обличчям»

Загалом маємо сьогодні визначитися, яку саме державу будуємо – кріпосну й тоталітарну, поліцейського наглядача з нагайкою, чи вільну, демократичну й європейську державу-сервіс. Остання ж неможлива за існування радянського рудименту у вигляді феодальної «прописки», яка цинічно маскується під квазі-цивілізовану «реєстрацію місця проживання». А відтак:

• необхідно впровадити для громадян справді декларативний, повідомний принцип «підтвердження фактичної адреси» (як це діє в Німеччині, Франції, Фінляндії, Естонії та інших країнах) — у цифровому форматі, залишивши радянську «прописку» в минулому. Слід відмовитися від адміністративної чи будь-якої іншої відповідальності за невчинення громадянами такого декларування. Водночас слід законодавчо скасувати пряму залежність реалізації наріжних прав і свобод громадян, отримання публічних послуг від інституту декларування місця проживання;
• має бути розроблений дієвий і оперативний алгоритм повідомлення власників житла про декларування третіми особами місця проживання в їхньому житлі, а надто — елементарний і зручний формат відмови власника від вчинення реєстраційним органом такої дії. Якщо ж особа з якихось причин не має можливості задекларувати місце проживання, слід передбачити опцію заявити такими контактними даними адресу місцевого органу влади;
• потрібно відокремити на законодавчому рівні інститути декларування місця проживання і військового обліку. Тим паче, що Україна намагається імплементувати стандарти НАТО, які кардинально протилежні колишнім порядкам радянщини. Вже сьогодні у військовому будівництві акцент робиться на створенні високопрофесійної контрактної армії, оснащеної найсучаснішими видами озброєнь, скасуванні в перспективі кількох років обов'язкового військового призову і т. д.