Бездоказательное принятие решений или почему исследования не имеют влияния на политики

Павел Федорив

аналитик и руководитель проектов Cedos

Організації громадянського суспільства та дослідницькі установи в Україні щороку посилюють свою спроможність не лише в охопленні різних тем, але й глибині їх розуміння. Складається враження, що з'являється все більше ґрунтовних досліджень з різних сфер публічного життя.

Але попри декларативні заяви про "уряди технократів" та важливість "ідей, а не ідеологій", ці дослідження та рекомендації на їх основі поки що не є в основі політичних рішень. Чому так стається та чому політики не спираються у своїх рішеннях на дані та результати досліджень?

Проста відповідь: ті, кому дослідники надають рекомендації, не знають про них, не хочуть або не можуть їх втілювати. Але чи справді все так просто? 

Протягом кількох останніх років ми в аналітичному центрі Cedos працювали з темою житлової політики – провели найповніше на сьогодні дослідження, в якому проаналізували законодавство, наявні дані Держстату, власного соціологічного опитування, результати державних житлових програм та міжнародний досвід, створили масовий онлайн-курс про житло та житлову політику, моніторили рішення у цій сфері, займалися консультаціями зацікавлених сторін та адвокацією. З цього досвіду спробуємо виділити кілька різних проблем, що можуть виникати на різних етапах дослідницьких проєктів та циклу публічної політики.

Хто, для кого та чому створює рекомендації

Результати проєктів та їхній вплив на політики значною мірою визначаються тим, хто їх робить, як вони фінансуються та хто є їх бенефіціарами. Оскільки часто сучасного академічного знання у різних сферах бракує, то дослідники аналітичних центрів чи громадських організацій виконують і роль академії. Це може дозволити задовольнити власні потреби в знанні, але важливо, щоб результатами проєктів були не просто висновками, а власне рекомендаціями щодо зміни політик.

Проєкти не мають закінчуватись публікацією звіту, презентацією та надсиланням його до зацікавлених сторін. Потрібно розуміти як працює публічна політика, бо це може створювати перешкоди для того, щоб перетворити це знання в основу реформ.

Як фінансуються проєкти громадських організацій? За низької підтримки від суспільства або держави, часто це фінансування від донорів, які завжди мають власні цілі та завдання – наприклад підвищення спроможності органів влади, реформи, підвищення обізнаності, захист прав тощо.

У тих, хто робить дослідження та тих, хто їх фінансує, можуть бути різні інтереси та уявлення про потреби, але вони намагаються їх узгодити. У цьому процесі узгодження завжди є ризик "забути" про інші сторони: тих, хто будуть втілювати рекомендації та змінювати політики, та тих, хто відчують на собі результати цих змін.

Який вихід? Механізмом залучення зацікавлених сторін можуть бути ранні консультації та меморандуми про співпрацю з органами влади. Але навіть це не є гарантією успіху. Наприклад, наш проєкт показав, що чинні державні житлові програми потрібно докорінно змінити, що викликає заперечення в наших партнерів проєкту – Держмолодьжитла – установи, яка якраз і є відповідальною за втілення житлових програм.

Адвокація рекомендацій

Оскільки проєкти можуть бути невеликими дослідженнями з обмеженим фінансуванням, то існують обмеження щодо того, що можуть зробити дослідники. Якщо на дослідницьку частину та презентацію ще залишаються ресурси, то на подальшу адвокацію – часом вже ні.

Відповідно, зацікавлені сторони можуть навіть не здогадуватись не лише про рекомендації, що включені до звіту, а й про існування самого звіту. Більше того, навіть якщо про нього щось чули, то є ще кілька етапів – завантажити, прочитати, зрозуміти, повірити в них, захотіти щось зробити, і, власне, щось робити.

У нашому випадку навіть після виникнення бажання щось зробити, часом існує ще одна проблема – а як саме це втілити? Наприклад, беззаперечним сьогодні є факт, що в Україні склалась катастрофічна ситуація із забезпеченням житлом тих, в кого немає даху над головою – нам терміново потрібно формувати фонди соціального житла. Однак, дослідники не завжди розуміють як перетворити рекомендації в законодавство, а законотворці – не розуміють чи не приймають принципи, які мають бути в основі реформи.

Це відкриває ще один вимір проблем з рекомендаціями, що є результатами аналізу політик –  їх політичність. Будь-які державні політики (policies; як принципи роботи держави) є політиками (politics; в значенні політичної боротьби) – це предмет політичної боротьби різних груп інтересів. Небажання втрачати виборців через втілення тих чи інших політик може створювати ситуацію, в якій законотворці розуміють важливість реформ, але не збираються їх втілювати.

Орієнтація політиків на результати соціологічних опитувань створює парадоксальну ситуацію, що підтримує статус-кво. Наприклад, результати нашого соціологічного опитування щодо ставлення до житлової політики показали, що в людей існують такі завищені очікування щодо ролі держави у забезпеченні житлом, що вони навіть сприймають їх як реалістичні. Понад половину опитаних погоджуються з тим, що саме держава має дарувати житло у приватну власність, а право на це поширюється на всіх. Оскільки житло — це завжди і усюди дуже дорого, то жодна країна не може дозволити собі роздавати таке багатство у приватну власність усім. В таких умовах політики мали б взяти на себе відповідальність за пояснення реформ та того, що потрібно робити суспільству задля втілення реформ.

Рекомендації є, реформи будуть?

Залежність від донорського фінансування та потреба узгоджувати власні інтереси й цілі з цілями та інтересами донорів створюють ситуацію, в якій рідко можливо проводити тривалу, послідовну та сталу роботу з темами та зацікавленими сторонами.

Важливо розуміти, що потенційні реформи – це робота не лише аналітичних центрів, а широких коаліцій та органів влади. Донорські проєкти з аналізу політик – це чудово, але це побудова паралельних органам влади центрів знання (яке потім може не прийматись цими органами влади) замість посилення їх власної спроможності аналізу політик. Наприклад, у Мінрегіоні так і не було навіть створено директорату житлової політики – хоча це одна зі сфер, за яку відповідальне міністерство – який і мав би проводити аналіз житлової політики.

Тим не менш, навіть за відсутності змін, реформ чи низької спроможності політиків перетворювати рекомендації у політики, аналітичні центри та дослідження, які вони проводять, дозволяють проблематизувати різні сфери та питання, про які раніше люди могли навіть не задумуватись. Важливо пам'ятати, що часом це довгий процес, і тому треба будувати коаліції та ангажувати людей через пояснення того, як це впливає на них. За відсутності політичної волі "згори" треба створити запит "знизу" – дослідження та рекомендації можуть стати саме тим інструментом, що дозволить його артикулювати.