Как избежать появления новой олигархии в Украине и почему закон об олигархах до сих пор не работает

Видання "The Page" підготувало аналітику з відповідями на ці питання. "Рубрика" вибрала основні тези. 

У наш час олігархом можуть назвати чи не кожну багату людину. Від такого розфокусування незрозуміло, з чим саме потрібно боротися.

Олігархами коректно називати не всіх багатих бізнесменів, а тих, хто рветься до влади, протягує своїх людей на державні посади та до представницьких органів влади, провокує та підтримує корупційну практику чиновників і не дотримується законів, бо "вміє вирішувати справи у судах". 

Олігархи зневажливо ставляться до держави, стимулюють протиправну активність у господарському житті. Вони перешкоджають впровадженню однакових для всіх правил ведення бізнесу, в особистих цілях широко використовують свій вплив у державних органах, відверто зневажають норми законів, є основним джерелом корупції. Перерозподіляють державні ресурси на свою користь через субсидії, пільгове оподаткування або схеми державних закупівель.

Олександр Паращій, керівник аналітичного відділу в Concorde Capital, наголошує, що потрібно розрізняти олігархів і великих бізнесменів, які не мають влади, або для них немає сенсу зловживати нею. Наприклад, бізнеси, орієнтовані на експорт, не можуть зловживати ринковим становищем, оскільки працюють на глобальних ринках, де займають маленьку частку. 

"Суть олігархату апріорі негативна. В економіці є поняття ефекту витіснення, це коли велика частка держави не дає розвиватися приватним інвестиціям. Так само з олігархами, тому що вони замінюють собою державу, використовуючи свій економічний і політичний вплив як зброю. Хто буде інвестувати в країну, коли знає, що в разі конкуренції з олігархом той просто прибере тебе з ринку, використовуючи свій вплив?" — додає Дмитро Наталуха, голова комітету ВР з економічного розвитку.

Дмитро Горюнов, старший економіст Центру економічної стратегії (ЦЕС), зазначає, що олігархи консолідували у своїх руках певні ланцюжки створення вартості, професійно управляли активами, якось розвивали їх. Цим, власне, позитивні чинники обмежуються. А негативних набагато більше:

• Українські олігархи майже не створювали нових бізнесів. Основні їхні активи — приватизовані радянські підприємства.
• Економіка втрачала через низьку конкуренцію та зловживання монопольним становищем.
• Через діяльність олігархів постійно страждав держбюджет і споживачі публічних послуг. Олігархи використовували офшорні схеми мінімізації податків, лобіювали пільгові податкові режими, низькі ставки деяких зборів (наприклад, рентних платежів) і низькі тарифи державних компаній, послугами яких користувалися (наприклад, "Укрзалізниці"), вибивали державні дотації для своєї продукції (наприклад, видобуток вугілля).

Після розпаду СРСР 1991-го року у пострадянських і постсоціалістичних країнах, зокрема в Україні, розпочалася епоха первинного накопичення капіталу і розподілу (частіше — захоплення) того, що не так давно називалося загальнонародною власністю. Незабаром на економічній і політичній сцені з'явилися олігархи та олігархічні угруповання.

Дослідник Андерс Ослунд вважає, що передумовами виникнення олігархів у цих країнах були стрімкі структурні зміни в економіці, наявність масштабних галузей для отримання ренти та слабка законодавча база.

У країнах, де економічні реформи провели досить швидко, олігархи не змогли здобути великого впливу. На тлі відтермінованих реформ в Україні кілька чинників дали змогу олігархам зміцнитися. Економіст Олег Гаврилишин такими передумовами називає: 

• прямі бюджетні субсидії для державних підприємств і потрапляння їхніх активів у приватні руки;
• позики держави під низькі відсотки за гіперінфляції; 
• купівля енергетичних та інших ресурсів за низькими цінами та їх перепродаж за ринковими цінами.

Зрештою олігархи в Україні перейшли від лобіювання власних інтересів до контролю дій влади у формі, яку аналітики називають захопленням держави. Воно може бути трьох варіантів:

1. Захоплення державних підприємств — контроль підприємства приватником за формального збереження його у власності держави. Яскравий приклад — захоплення групою Ігоря Коломойського "Укрнафти" та "Центренерго". 
2. Захоплення бюджету — контроль приватними особами бюджетних потоків з метою особистого збагачення.
3. Захоплення регуляторів — контроль галузевих регуляторів. Наприклад, дії Ріната Ахметова через керівництво НКРЕКП для впровадження вигідних для його бізнесу тарифів.

У дослідженні "Олігархічний український капітал", яке 2022 року провів ЦЕС, було сказано, що критеріям віднесення до олігархів, наведеним у відповідному законі, відповідають, зокрема, такі бізнесмени:

• Рінат Ахметов;
• Дмитро Фірташ;
• Віктор Пінчук;
• Вадим Новинський;
• Ігор Коломойський;
• Геннадій Боголюбов;
• Петро Порошенко;
• Костянтин Жеваго;
• Юрій Косюк;
• Олександр і Галина Гереги.

На сьогодні багато осіб з цього списку позбулися значної частини своїх активів, Ахметов і Порошенко юридично припинили бути власниками медіа та істотно зменшили свою участь у політичній діяльності.

Олександр Паращій вважає, що чи не у кожного великого бізнесмена можна знайти ознаки олігарха (тобто спроб впливати на зміни правил гри на свою користь). Немає проблеми в тому, що у когось є великий бізнес. Проблеми з'являються тоді, коли цей бізнес починає впливати на політику і таким чином спотворювати правила гри в економіці на свою користь.

Після перемоги у війні з рф на Україну чекає економічне відновлення. Цей процес супроводжуватиметься розподілом фінансових потоків міжнародної допомоги та активів, конфіскованих у росіян. Водночас досить імовірним є посилення у країні політичної боротьби, оскільки правляча політична сила, попри перемогу у війні, може втратити переважну підтримку виборців, яка у неї була 2019 року. На цьому бурхливому тлі цілком імовірне як відновлення сил деяких старих олігархів, так і поява нових.

Щоб уникнути цього, потрібні законодавчі зміни. Вони мають посилити контроль за приватними інвестиціями в політику, підвищити дієвість Антимонопольного комітету та галузевих регуляторів. При цьому варто не забувати, що під гаслом недопущення олігархів у політику може ховатися прагнення не допустити появи та зміцнення опозиції. 

Олігархи зазвичай заводяться у каламутному політичному середовищі. Щоб його розчистити та зробити прозорим, в Україні потрібні дієздатні медіа. Не має бути державної монополії на інформацію та масові канали мовлення. Багатим людям не можна забороняти фінансувати медіа. По-перше, це обмеження легко обійти, а по-друге, приватний інвестор допоможе становленню якісних медіа, які ще довго не зможуть мати інші джерела потрібного фінансування. Але накопичення медійних ресурсів у приватних руках теж не можна допускати.

Аби фінанси, які спрямовує світова спільнота на відновлення України, не розкрадалися та не поповнювали олігархічні капітали, процес їхнього витрачання має відбуватися під міжнародним контролем.

Не можна залишати поза увагою державні підприємства, суттєва частина яких, попри численні спроби реформ, залишається прикладом неефективності та джерелом ренти для тіньових бенефіціарів.

Андрій Длігач, співзасновник Центру економічного відновлення, зазначає:

"Зло — це місцеві барончики (у регіонах, у контрабанді, у доступі до певних ресурсів), це силовики, які втручаються в бізнес і доять його, це власники корупційних потоків в енергетиці, розбудові інфраструктури, зокрема  в інтересах влади". 

За його словами, колишні олігархи тепер більше зацікавлені саме у модернізації України. Імідж олігархів заважав їм розвивати міжнародні проєкти. І головне —  їхні статки, капіталізація їхнього бізнесу тепер безпосередньо залежать від розвитку України.

Дмитро Наталуха вважає, що є два головні запобіжники. По-перше, це структурні реформи: "Кругова порука завжди грала на користь олігархів. Реформовані суди, подальша реформа правоохоронних органів, їхня підзвітність — усе це працює на зменшення впливу олігархів".

По-друге, це інвестиції: "Що більше західних інвестицій буде в Україні, то меншим буде вплив олігархів. Якийсь умовний олігарх не зможе шантажувати й тримати зі своїми колегами у заручниках державу, щоб вона ухвалила потрібне для нього рішення".

Якщо мінімізувати вплив великого бізнесу на політику, то проблеми олігархів у нас не буде, вважає Олександр Паращій. "Жоден бізнесмен не буде інвестувати у політику, якщо він не буде бачити вигоду від такої інвестиції. Якщо у нас буде нормально працювати антимонопольна інфраструктура, правоохоронна та судова системи, коли у нас не буде такого великого державного сектору в економіці, то доцільність інвестицій бізнесменів у політику буде значно меншою", — пояснив експерт.

Ярина Ключковська, консультантка з комунікацій, наголошує на особливій ролі ЗМІ під час протидії олігархам: "Що краще для ринку медіа: державна монополія чи олігархічний плюралізм? Погане і те, і те. Медіа і так переживають глобальну кризу: лінійне телебачення відмирає, журналістські стандарти тріщать під тиском реальності, попит на якісну журналістику недостатній, щоб його оплатити. Економіка і ринок реклами не скоро зможуть профінансувати ту медійну галузь, яку ми звикли бачити до війни".

За словами експертки, найімовірнішим видається сценарій, коли основними гравцями інформаційного простору будуть держава і низка ЗМІ, що працюють за принципом неприбутковості та фінансуються міжнародними донорами. Український же ринок зможе профінансувати тільки два типи медіа:

• спеціалізовані та нішеві видання, за якісний контент яких готові платити споживачі;
• рекламна модель в інтернеті зможе прогодувати певну кількість медіа, які грають за правилами економіки уваги та залежать від соціальних мереж, а отже, паразитуватимуть на продажу обурення і сенсацій.

2021 року за ініціативи президента Володимира Зеленського ухвалили закон "Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)". Згідно з ним, "нагороджувати" когось званням "олігарх" має РНБО, вона ж веде спеціальний реєстр. 

Олігархом вважається людина, яка відповідає щонайменше трьом критеріям із чотирьох:

• бере участь у політичному житті;
• має значний вплив на ЗМІ;
• є кінцевим бенефіціарним власником підприємства, що посідає монопольне становище на ринку і протягом року підтримує або посилює таке становище;
• підтверджена вартість активів людини (і компаній, бенефіціаром яких вона є) перевищує понад 1 млн прожиткових мінімумів (зараз це приблизно 2,5 млрд грн).

Тому, хто потрапив до реєстру олігархів, заборонено здійснювати внески на підтримання політичних партій, брати участь у великій приватизації, потрібно обов'язково подавати декларації про доходи.

Попри гучні заяви, закон фактично досі не працює: реєстру олігархів немає.

Пояснюючи причину цього, офіційні особи заявляли, що чекають на висновок Венеційської комісії щодо закону. Такий висновок опублікували 12 червня 2023 року. Він виявився однозначно негативним. Комісія рекомендувала відтермінувати набуття чинності закону, а українській владі зайнятися системною боротьбою з олігархами.

"Замість того щоб дотримуватися системного підходу, Україна обрала боротьбу з деструктивним впливом олігархізації за допомогою персонального підходу, який має, безсумнівно, каральний характер", — йдеться у висновку.

Комісія відзначила парадоксальність ситуації, пов'язаної з персональними заходами: якщо адміністрація та судова система у країні сильні та достатньо незалежні, щоб підтримувати реалізацію персональних заходів, то такі заходи і не потрібно застосовувати, оскільки виконано попередні умови для розгортання ефективної системної стратегії. Якщо ж адміністрація та судова система "захоплені" інтересами, боротися з якими покликані персональні заходи, то такі заходи будуть недієвими або їх доведеться запроваджувати через виконавчі акти, які не підлягають повною мірою судовому контролю. А це вкрай небезпечно для прав людини, демократії та верховенства закону.

Системні заходи боротьби з олігархатом, про які говорить комісія, це:

• створення та впровадження ефективної конкурентної політики;
• посилення боротьби з корупцією у вищих ешелонах влади та запобігання корупції;
• підвищення прозорості державних закупівель;
• зміцнення плюралізму ЗМІ, а також прозорості прав власності на ЗМІ;
• посилення реалізації заходів щодо боротьби з відмиванням грошей, забезпечення доступу до точної актуальної інформації про бенефіціарну власність, поліпшення правового режиму щодо політично значущих осіб;
• поліпшення правил участі у політичних партіях і виборчих кампаніях та наявних механізмів контролю;
• внесення змін до податкового законодавства.

Венеціанська комісія наголосила, що для функціонування такої системи необхідна реальна реформа судової системи.

Під час підготовки статті PG офіційно звернувся до Офісу президента та Мін'юсту із запитаннями:

• як висновок Венеціанської комісії вплине на виконання закону про олігархів?
• чи планується внесення змін до закону про олігархів або розроблення нових законопроєктів, що враховують побажання Венеціанської комісії?

Відповіді з ОП ми не отримали, а у двосторінковому листі Мін'юсту відповіддю на наші запитання є лише такий фрагмент: "Запровадження антиолігархічного закону з огляду на висновок Венеціанської комісії є однією з рекомендацій Європейської Комісії щодо надання Україні статусу кандидата на вступ до Європейського Союзу… Питання координації діяльності центральних органів виконавчої влади та інших органів державної влади, зокрема, в Україні та за її межами, є однією з рекомендацій Європейської Комісії… Питання координації діяльності центральних органів виконавчої влади та інших органів державної влади, зокрема, у сфері європейської інтеграції та представлення позиції України у відносинах з Європейським Союзом віднесено до компетенції віцепрем'єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України Стефанішиної О.В."

До інформації Мін'юсту додамо, що 26 червня Кабмін схвалив "антиолігархічний пакет", що складається з чотирьох законопроєктів. Декларовані цілі цих документів такі:

• зменшення олігархічного впливу на політичні партії та вибори;
• удосконалення механізму державного фінансування статутної діяльності політичних партій;
• удосконалення процедури притягнення до відповідальності за адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією.

"Ці зміни мають сприяти синхронізації українського законодавства з рекомендаціями Венеційської комісії щодо шляхів протидії олігархізації та виконанню антикорупційної програми на 2023-2025 роки", — йдеться в офіційному повідомленні.