Децентрализация: как создать «крепкий союз» ОТГ?

Анастасия Куриленко

Коммерческий директор "Рубрики"

1 квітня 2014-го року стало днем Х для нашої країни. Тоді стартувала грандіозна реформа місцевого самоврядування, яку українці пестливо називають «децентралізація».

Основою реформи стали положення Європейської Хартії місцевого самоврядування, а головним завданням було визначено "досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципами субсидіарності та децентралізації". Іншими словами, необхідно було зробити так, щоб представники місцевого самоврядування та різномастих адміністрацій могли спокійно «бавитись в одній пісочниці і не бити один одного совочком по голові». А це, як показала практика останніх 20 років, не так вже й просто, бо «піску» в пісочниці, як завжди, не вистачає, а з центру його підвозять не так багато і часто, як хотілось би.

Нарешті придумали, як вирішити цю проблему. І, з гордою заявою: «Ми почали демонтаж централізованої системи, яка десятиріччями нашої незалежності зміцнювалася, відбираючи у кожної громади власні повноваження, ресурси і можливості», – від Володимира Гройсмана, «пісок» перестали звозити в центр і залишили в регіонах.

 Але, відкинемо метафори та поговоримо серйозно. Децентралізація для України – один з важливих кроків на шляху до побудови сильної демократичної держави. Однією з основних передумов створення такої держави є, якраз, забезпечення фінансової, правової та організаційної автономії системи органів місцевого самоврядування. Реформа децентралізації ж направлена на максимально швидке та ефективне забезпечення зазначених умов в новоутворених об'єднаних територіальних громад.

ЯК ЦЕ ПРАЦЮЄ?

або звідки ОТГ брати «сімейний бюджет»

Слід зазначити, що процес утворення ОТГ з 2014 року є досить результативним. Звернемось до статистики. Протягом 2015 року в Україні утворено 159 об'єднаних територіальних громад, у 2016 – 207 ОТГ, у 2017 – 299. Отже, в період з 2014 по 2016 рік, ми спостерігаємо щорічний приріст +30%. З початку 2018 року на різних стадіях утворення перебуває близько 50 ОТГ.

Каталізатором для подібної активності стала, як і очікувалось, передача фінансів на місця – бюджетна децентралізація. Бюджетна децентралізація являє собою механізм перерозподілу функцій і повноважень єдиної державної влади між відповідними органами державної влади з одного боку, і органами регіонального (місцевого) самоврядування з іншого. Її початком є схвалення парламентом наприкінці 2014 року змін до бюджетного та податкового законодавства .

Простіше кажучи, якщо раніше з місцевих «пісочниць» до Києва забирали весь «пісок», а згодом повертали лише його частину, розписавши все подальше його використання по витратним статтям бюджету, то сьогодні з «пісочниці» забирають лише 40-50% піску, залишаючи використання решти 50-60% на розсуд громади. Такий хід дозволив забезпечити фінансову автономію та стійкість місцевих органів влади та громад. Метою уряду є створення системи за якої у рамках бюджетної децентралізації мають збільшуватись не тільки доходи, а й зобов'язання, за якими місцеві громади мають діяти в інтересах місцевих мешканців.

Отже, децентралізація – це не лише про нові повноваження для місцевих ОТГ, а ще й про фінансові можливості для їх реалізації та підвищення платоспроможності бюджетів місцевого самоврядування. В бюджеті ОТГ залишається: 60% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), 100% податку на майно (нерухомість, земля, транспорт), 100% єдиного податку, 100% акцизного податку з роздрібної торгівлі (тютюн, алкоголь, нафтопродукти), 100% податку на прибуток установ комунальної власності ОТГ, 100% платежів за надання адміністративних послуг, 25% екологічного податки, інші збори та платежі, міжбюджетні трансферти та надходження в рамках програм і допомог. ОТГ мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення та місцеві зовнішні запозичення, такі як отримання кредитів від міжнародних фінансових організацій.

Тут ми і стикаємось з першим підводним каменем нової реформи. Так, дійсно, процес утворення ОТГ проходить доволі активно, проте, об'єднання – це дуже відповідальне рішення, що потребує глибинного аналізу та підготовки. Саме тому, залишається ще достатньо населених пунктів, що не входять до жодної ОТГ. Тут ми і стикаємось з такою собі «дискримінацією». Так, наприклад, місцеві ради міст районного значення можуть здійснювати місцеві внутрішні запозичення та зовнішні виключно шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій, а місцеві ради сіл та селищ, що не об'єдналися, взагалі не можуть здійснювати будь-які запозичення. Це означає, що населені пункти, які не входять до складу ОТГ, є доволі обмеженими в джерелах отримання коштів. Вони залишаються одні в своїй пісочниці, а піску у них не вистачає навіть на найменшу пасочку, не кажучи вже про цілу вежу.

Здавалось би, рішення напрошується саме собою – потрібно створювати ОТГ. Але, і тут є своє «але»! Формування нових громад – процес, що вимагає зваженого і відповідального підходу. Чисельність населення, кількість дітей, площа, наявність економічного потенціалу, обсяг фінансового ресурсу, мережа соціально-культурної сфери – все це впливає на спроможність майбутнього ОТГ . При цьому, не слід забувати про відсутність механізму роз'єднання ОТГ. Про цей аспект в своєму інтерв'ю для «AgroPolit.com» згадував Геннадій Зубко: «Ми не закладали такого механізму. Ми його не закладаємо, оскільки переконані, що сьогодні рух має йти до приєднання-об'єднання, а не до роз'єднання. Це навіть не шлюб між дружиною і чоловіком, коли вони подивилися на спільне життя, щось не сподобалося і розійшлися. Ні. Децентралізація – це об'єднання великої кількості людей,  інфраструктури,  питання  менеджменту і управління. Тому, якщо й виникають питання, то їх розв'язання має полягати  у пошуку прибирання бар'єрів, які заважають розвитку».

«Громадянський шлюб» для ОТГ» = Закон «Про співробітництво територіальних громад»

Отже, утворення ОТГ – це як шлюб. Один раз і на все життя.

Що ж робити, якщо ви не впевнені в своєму «партнері»? Для цього в законодавстві теж прописали рішення – Закон «Про співробітництво територіальних громад» від 17.06.2014 року. Його суть в тому, що територіальні громади на договірній основі об'єднують свої зусилля та ресурси для вирішення існуючих проблем власного розвитку з метою підвищення якості життя членів громади. Територіальні громади йдуть на цей крок, здебільшого, з економічних міркувань. Території, що не входять в ОТГ, мають обмежені ресурси для свого розвитку і організовують співробітництво задля посилення свого ресурсного потенціалу та вирішення нагальних питань місцевого значення. Подібне співробітництво можна порівняти з «пробним шлюбом», який дозволяє на власному досвіді переконатись у доцільності подальшого об'єднання в єдину територіальну громаду.

Виокремлюють 5 основних форм співробітництва територіальних громад:

• делегування одному із суб'єктів співробітництва іншими суб'єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів;
• спільне фінансування (утримання) суб'єктами співробітництва комунальних підприємств, установ та організацій;
• утворення суб'єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій;
• утворення суб'єктами співробітництва спільного органу управління.

Успішне співробітництво громад, яке посилює спроможність реалізації громадами їх повноважень, залучає до співробітництва додаткові ресурси (у тому числі фінансові), здійснюється більш як трьома суб'єктами співробітництва чи забезпечує широку участь громадськості у здійсненні співробітництва, стимулюється державою. Статтею 15 Закону України «Про  співробітництво територіальних громад» передбачено державне стимулювання співробітництва шляхом:

• надання субвенцій місцевим бюджетам суб'єктів співробітництва у пріоритетних сферах державної політики;
• передачі об'єктів державної власності у комунальну власність суб'єктів співробітництва;
• методичної, організаційної та іншої підтримки діяльності суб'єктів співробітництва.

Попри це, можливості, які надає співробітництво територіальних громад в Україні, на жаль, не використовуються на повну. Причиною цьому є низька проінформованість громад про можливість та переваги співробітництва. Саме тому, на початок 201 року було укладено лише 39 договорів «Про співробітництво територіальних громад», а на вересень 2017 їх кількість виросла до 98. Також, все ще проблемою є тема співробітництва міст із навколишніми селами та селищами, яка не користується особливою популярністю. Проте сьогодні з'являється все більше нових конкурсів та кваліфікованих кадрів в територіальних громадах, які покликані поширювати цю позитивну практику. Їх робота спрямована на збільшення кількості укладених договорів про співпрацю.

Так, у Полтавській області розвивати традицію співробітництва був покликаний обласний конкурс розвитку територіальних громад, від обласної ради.

Найпопулярнішими на сьогодні є договори про співпрацю, що стосуються:

• Поводження з твердими побутовими відходами;
• Ремонту місцевих доріг.
• Проведення ремонтних робіт у навчальних закладах
• Створення чи/та спільного утримання комунальних підприємств
• Надання адміністративних послуг

Також територіальному співробітництву притаманні прозорість та публічність. Відповідно до вищезазначеного Закону, суб'єкти співробітництва зобов'язані забезпечити відкритий доступ до звітів про використання коштів через Інтернет-ресурси, а також доводити до відома своїх громадян важливу інформацію про стан робіт, визначених договором, і про припинення дії співробітництва.

Підсумки

 Отже, територіальне співробітництво – «пробний шлюб», який дає можливість перевірити свого партнера перед утворенням повноцінної «сім'ї» – ОТГ, процедури роз'єднання якої сьогодні ми не маємо.

Так, на 10 квітня 2018 року, в Україні зареєстровано на 728 об'єднаних територіальних громад, в яких проживає 6,3 млн осіб. ОТГ мають цілу низку можливостей для покращення свого фінансового положення: отримання субвенцій, можливість передачі об'єктів державної власності у комунальну власність суб'єктів співробітництва, підтримка грантових програм.

Ці фінансові ресурси, дозволяють громадам:

• реалізувати видаткові повноваження в соціально-культурній сфері;
• утримувати виконавчі апарати органів місцевого самоврядування;
• реалізувати інфраструктурні проекти та місцеві програми і заходи;
• надавати адміністративні послуги.

Не зважаючи на брак досвіду, громади освоїли 95% коштів з 1 млрд грн субвенції на розвиток інфраструктури.

Саме бюджетна децентралізація по великому рахунку є запорукою добробуту кожної окремо взятої території. Вона сприяє регіональному розвитку, ефективному впровадженню децентралізації влади та підвищенню ефективності системи управління. Фінансова децентралізація покликана зміцнити спроможність територіальних громад та підвищити рівень соціально-економічного розвитку регіонів.

Проте повна реалізація всіх можливостей фінансової децентралізації можлива лише в об'єднаних територіальних громадах. Населені пункти, що не входять до складу жодного ОТГ не мають повного доступу до всіх джерел фінансування. Можливість не помилитись при виборі ОТГ, до якого приєднатись, дає попереднє заключення договору про співпрацю.

Слід зазначити, що вже отриманий досвід діяльності ОТГ показує, що в умовах децентралізації розвиток громад багато в чому залежить від голови ОТГ , настрою мешканців, та від повноважень, які ця ОТГ отримує.

Що ж, сподіваємось, що віднині «піску» в нашій «пісочниці» буде більше ніж достатньо, і всі території зможуть на повну реалізувати свій потенціал в умовах, які для них відкриває децентралізація.