Действительно ли добыча угля настолько важна для Украины?

После начала российской военной агрессии на востоке Украины, угледобывающая отрасль переживает глубокий кризис. На неподконтрольной правительству территории осталась большая часть государственных шахт, однако и те предприятия, которые подконтрольны Украине, переживают не лучшие времена.

Что происходит с украинским углепромом

В Украине существовал общепринятый образ угольной промышленности как одной из важнейших сфер украинской экономики. Так действительно было, когда советская экономика требовала огромных объемов угля, важного для промышленности и энергетики. Однако, мир меняется и отношение к углю также, не говоря о трансформации украинской экономики за последние 30 лет, в результате которых сократился спрос.

С начала 1990-х годов угольная промышленность Украины плавно сокращалась и приходила в упадок. По состоянию на 1991 год Украина добывала 193 млн т угля, а по состоянию на 2019 — только 25,5 млн т. При этом, добыча государственных шахт — это незначительная часть этого «пирога». За 8 месяцев 2020 их результат составил 1,8 млн т угля, что составляет 9,8% от всей добычи за этот период.

Крупнейшими потребителем угля является промышленность, которая в 2018 году использовала 77,85% всей угольной продукции. Традиционно уголь используется для производства электроэнергии и в металлургической отрасли. В 2019 году доля этого ископаемого топлива в производстве электроэнергии составила 32,69%. В основном оно сжигается на теплоэлектроцентралях (ТЭЦ) и тепловых электростанциях (ТЭС).

Производство электроэнергии в Украине по источникам, 2019 (%)

Обратная сторона отрасли

Уголь продолжает играть важную роль для украинской экономики, но есть ряд проблем, которые не позволяют оставлять ситуацию такой как есть.

Во-первых, вопрос климата и защиты окружающей среды.

Парижское соглашение и Европейский «зеленый» курс определяют, что основной тенденцией западного мира на ближайшие десятилетия будет отказ от добычи и использования угля — как основного способа декарбонизации экономик. В Украине же напротив, последняя концепция развития отрасли, одобренная в 2017 году, предусматривала переоснащение государственных шахт и увеличение добычи.

Сжигание угля для производства электроэнергии является основным источником выбросов СО2. По данным МЭА, с начала 1990-х годов и до сих пор уголь причастен к примерно 50% всех выбросов в Украине. Также, состояние блоков энергогенерирующих компаний является неудовлетворительным. НКРЕКП в отчете за 2019 отметила, что износ основных фондов энергогенерирующих компаний составляет примерно 70-80%. Так, 27 ноября НЭК «Укрэнерго» запросила экстренную помощь у венгерского оператора MAVIR, чтобы избежать аварийных отключений потребителей Бурштынского энергетического «острова». Причиной стало аварийное отключение двух энергоблоков Бурштынской ТЭС. В ноябре в энергосистеме Украины были зафиксированы еще несколько случаев аварийной остановки блоков ТЭС, что повлияло на рынок электроэнергии.

То есть уголь, что и так уходит в прошлое почти во всем цивилизованном мире, используется на ТЭЦ и ТЭС, которые физически в основном уже отошли в прошлое.

Во-вторых, постоянная убыточность и дотационность государственного добывающего сектора, которая сочетается с неэффективностью бюджетных расходов на отрасль.

Государственный добывающий сектор уже долгое время является убыточным, и правительство постоянно его дотирует. Рост убытков, а за ним и синхронное увеличение дотаций лишь говорит о том, что правительство «гасит» экономические последствия кризиса, а не его причины.

С 2015 года только дважды (в 2018 и 2019) выделялись средства на переоснащение и модернизацию угледобывающих предприятий на общую сумму около 690 млн грн. Для сравнения, только за 2015 год было выделено 1,412 млрд грн на погашение задолженности по заработной плате, а ожидаемые расходы в 2020 году приближаются к 5 млрд грн.

К тому же, часть средств на модернизацию, которые предусматривались бюджетными программами 2018–2019 годов, просто перераспределялись на погашение задолженностей. Для того чтобы понять насколько глубока проблема в добывающем секторе, стоит отметить, что в предыдущие два года государство дополнительно использовало средства резервного фонда на погашение долгов по выплате зарплат шахтеров.

Поддержка угледобывающей отрасли (2015–2020 гг.), тыс. грн

Что планирует делать правительство?

В начале октября 2020 Минэнерго представило проект Концепции реформирования угольной отрасли. Основной идеей документа является распределение государственных угольных предприятий на три категории:

• шахты, подлежащие интеграции с ПАО «Центрэнерго»;
• шахты двойного назначения, сбыт которых не ограничивается исключительно тепловой генерацией;
• шахты, которые нецелесообразно в дальнейшем удерживать за средства государственного бюджета и которые будут приватизированы или ликвидированы.

Шахты первой группы объединят с «Центрэнерго» в одну вертикальную компанию. Уже создано новое государственное предприятие, куда должны перейти шахты «Добропольеуголь» после досрочного расторжения договора аренды с ДТЭК и инвентаризации. После этого, согласно проекту плана мероприятий Концепции, новую интегрированную компанию приватизируют. Шахты второй группы, очевидно, будут предложены в качестве источника коксующегося угля украинским металлургическим предприятиям. Шахты третьей группы попытаются выставить на приватизацию как целостные имущественные комплексы, которые могут быть использованы для других видов бизнеса. Если это не удастся, их ликвидируют.

Фактически, государство готовится реструктуризировать отрасль под приватизацию. Правительство готовится начать процесс приватизации шахт не раньше апреля 2022 года, а ликвидацию неприватизированных — не ранее 2022 года. То есть дотации продолжатся в два последующих года.

План мероприятий обнадеживающий, однако опыт реализации предыдущих концепций подсказывает, что в течение года финансирование, предусмотренное на реструктуризацию, переходит на погашение текущих долгов. А предыдущая концепция, которая также предусматривала интеграцию государственных активов, вообще остановилась на этапе создания ГП «Национальная угольная компания». Также вызывают сомнения амбициозные планы по приватизации предприятий, которые являются убыточными и потребуют значительных инвестиций.

Государство продолжает уделять основное внимание вопросам управления существующим портфелем активов, без оценки и/или моделирования долгосрочных потребностей экономики в угле, установления целей по постепенному отказу от этого ископаемого топлива. На что же тогда ориентироваться потенциальным инвесторам? Операторам шахт, обогатительных фабрик, ТЭС и ТЭЦ также было бы интересно понять цели и меры государственной политики в отношении частного сегмента угледобычи, хотя название новой Концепции намекает на охват всей области.

Несмотря на все, основания для оптимизма остаются. Правительство заручилось поддержкой международных партнеров, в частности Всемирного банка и правительства Германии, что позволит использовать уже наработанный опыт других стран. Также, впервые акцент сделан на вопросах дальнейшего социально-экономического развития территорий, зависимых от угля (разработан проект Концепции национальной программы трансформации угольных регионов Украины до 2027 года).

Таким образом, украинская версия «выхода из угля» имеет шанс состояться — конечно, если очередная попытка правительства реформировать отрасль будет доведена до конца.

Авторы: Ольга Полунина, менеджерка устойчивого развития DiXi Group, Сергей Евтушок, внешний аналитик DiXi Group

Материал подготовлен в рамках проекта  Бюджетные аспекты государственной политики по закрытию угольных шахт», реализуемой DiXi Group при поддержке Представительства Фонда имени Генриха Бёлля в Украине.