Орган з управління замороженими активами рф: що пропонує ЄС?
Російські активи, які заморожені за кордоном, однозначно є головним джерелом майбутнього відшкодування Україні та українцям і відновлення української економіки. Однак держави, які контролюють ці активи, наразі не готові розглядати питання їх конфіскації і передачі Україні, натомість – бачать можливість використання цих активів для отримання коштів, які в подальшому можуть бути передані Україні.
Зокрема, Європейський Союз розглядає можливість створити з цією метою спеціальний орган управління замороженими активами рф для їх використання. В ЄС відчайдушно намагаються подати ідею активного управління (active management) російськими активами як юридично надійний спосіб гарантувати відшкодування Україні без порушення міжнародного права.
Вперше схожу концепцію було запропоновано у проєкті Директиви стосовно реалізації та конфіскації активів (2022/0167) від 25 травня 2022 р. У документі передбачалося створення органу з управління активами як спеціалізованої інституції ЄС для менеджменту замороженим чи конфіскованим майном.
30 листопада 2022 року Президентка Європейської комісії Урсула фон дер Ляєн озвучила ідею інвестування російських активів для подальшого спрямування прибутку до України. В Єврокомісії зазначили, що одним із короткострокових варіантів для західних країн є створення Фонду для управління та інвестування ліквідних активів, здебільшого грошових коштів, Центрального банку рф, і з наміром використовувати отримані кошти для підтримки України.
Юридична служба Ради Європейського Союзу у січні 2023 року заявила, що такий план є юридично здійсненним за умови виконання ряду вимог: якщо активи не буде конфісковано, вони будуть ліквідними, а після остаточного врегулювання питання про відшкодування будуть повернені рф.
Саме по собі здійснення інвестування російських активів, які перебувають під санкціями ЄС, не є порушенням. Обмежувальні заходи є інструментом Спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС. Їхній зміст полягає в тому, що вони мають бути оборотними, тимчасовими, їхньою метою є спонукання до припинення країною протиправної поведінки. Економічне та юридичне становище власників знерухомлених активів залишається ідентичним, як і до здійснення управління – вони залишаються власниками активів, що є ключовою умовою.
Здійснення управління з боку ЄС теж не буде порушенням міжнародного права. Враховуючи те, що Конвенція ООН про юрисдикційні імунітети охоплює лише імунітет від юрисдикції та правозастосування у вузькому сенсі, що стосується активів, які належать, утримуються або контролюються російською державою, таких як активи Центрального банку рф, принцип державного імунітету не забороняє пропорційні адміністративні обмежувальні заходи, які є тимчасовими, оборотними та не мають конфіскаційного характеру та переслідують законні цілі.
Юридично процедура може виглядати таким чином: рішення Ради Європейського Союзу вважається основою для регламентування санкцій (ст. 215 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС)). Рада може зобов'язати банки в державах-членах, які утримують російські заморожені активи, передавати їх до фонду управління активами. Для того, щоб уникнути нової законодавчої тяганини, доцільно звернути увагу на вже згадуваний Проєкт Директиви від 25 травня 2022 р. Допоки документ перебуває на розгляді, в ньому можна передбачити процедуру інвестування російських активів як форми обмежувального заходу.
Непублічно обговорюється й інше питання: як відбуватиметься управління – централізовано чи децентралізовано? Перший варіант передбачає тимчасову передачу самих активів центральному органу, який здійснює ці інвестиційні операції. За децентралізованої моделі зобов'язання реінвестувати знерухомлену готівку покладається на поточних власників ліквідних фінансових активів, здебільшого це банки. Вони ж мають перерахувати Україні доходи від інвестування.
Навіть якщо ключові інституції ЄС дійдуть згоди щодо форми та деталей механізму управління російськими активами, наступним завданням буде імплементація ідеї країнами-членами. У подальшому ЄС має прийняти директиву, якою передбачити необхідні кроки. Однак через рамкову природу директиви, доволі складно гарантувати послідовне втілення концепції управління російськими активами на всій території ЄС.
Наслідки здійснення інвестування російських активів можуть призвести до безпрецедентного переплетення Спільної зовнішньої та безпекової політики із монетарною політикою ЄС та фінансовими інтересами держав-членів ЄС. Цей кейс має всі можливості стати успішним, однак варто врахувати потенційні ризики, зокрема – можливість неконтрольованого повторення цих рішень іншими державами без належних підстав відповідності такого механізму загальним засадам права власності, у разі, якщо не всі держави-члени ЄС підтримають цей крок.
Можна вітати такі кроки та обговорення з боку Європейського Союзу, які мають на меті гарантувати незворотність відшкодування Україні збитків, заподіяних російською агресією. Водночас такі механізми потребують широкого осмислення та обговорення за участі експертного середовища й України, щоб гарантувати як юридичну обґрунтованість, так і врахувати інтереси українського суспільства як потерпілих.
Після ухвалення історичного рішення щодо створення Реєстру збитків, завданих агресією рф проти України, яке 17 травня 2023 року ухвалили 44 країни у Рейк'явіку на четвертому Саміті глав держав та урядів Ради Європи, реальнішим видається створення Міжнародного органу з управління замороженими активами під егідою Ради Європи. На підставі даних з Реєстру Компенсаційна комісія має присуджувати суми до виплати постраждалим.
У Рейк'явіку було створено важливу міжнародну правову базу з високим рівнем визнання запропонованих міжнародних механізмів, які забезпечуватимуть справедливість у компенсації воєнних збитків, збільшать довіру між партнерами та зменшать корупційні ризики. Однак критичною залишається проблема фінансової спроможності Компенсаційного фонду, який має бути створений на наступному етапі.
Тому, в межах Розширеного часткового договору, який, окрім країн Європи, підписали США, Канада, Японія, Мексика та який відкритий для приєднання іншими країнами, доцільно б було створити міжнародний орган щодо пошуку, блокування та управління активами рф та її резидентів, які перебувають під санкціями, з наступними конфіскаціями, продажами на аукціонах та спрямуванням коштів до Компенсаційного фонду.
Методи боротьби з російською агресією мають змінюватись у демократичний спосіб та бути своєчасними, щоб потім відсутність дієвості запізнілих рішень не виправдовувати основним правовим принципом демократії «закон не має сили зворотної дії в часі».
Дослідження проведено у межах проєкту АНТС «Російські активи як джерело відновлення української економіки», що реалізується в співпраці з Національним демократичним інститутом (НДІ) за фінансової підтримки Національного фонду підтримки демократії (NED)
