Контрабанда сигарет в Європі. Чи можливо їй ефективно протидіяти?

Угода про асоціацію між Україною та ЄС містить Статтю 352, в якій записано: «Сторони розвиватимуть співробітництво і гармонізуватимуть політику щодо протидії та боротьби з шахрайством і контрабандою підакцизних товарів. Це співробітництво, зокрема, включатиме поступове наближення акцизних ставок на тютюнові вироби, наскільки це можливо, беручи до уваги обмеження регіонального контексту, у тому числі шляхом діалогу на регіональному рівні та відповідно до Рамкової конвенції ВООЗ про контроль над тютюновими виробами 2003 року».

Не секрет, що метою цієї статті є захист країн ЄС від контрабанди сигарет з України, бо наразі сигарети в Україні суттєво дешевші. Проте лунають заперечення, що підвищення ставок акцизу на сигарети в Україні до рівня ЄС лише підвищить рівень контрабанди в самій Україні. Іноді наводяться приклади окремих країн ЄС, які підвищили акцизи, а потім стикнулися з різким зростанням контрабанди.

Для того, щоб подивитися, як високі акцизи на сигарети впливають на обсяги контрабанди сигарет, розглянемо довгострокові тенденції зміни обсягів незаконної торгівлі сигаретами в країнах Європи.

Зрозуміло, що нелегальний характер незаконної торгівлі не дозволяє точно виміряти обсяги такої торгівлі. Ми використовували оцінки цих обсягів, опубліковані в різних звітах. Проте більшість з цих звітів не розкривали методологію та/або фінансувалися тютюновою індустрією. Тютюнові компанії схильні перебільшувати масштаби незаконної торгівлі, щоб переконати політиків в тому, що підвищення податків призводить до контрабанди сигарет. Тому дані таких звітів використовувалися з обережністю, а перевага віддавалася звітам, які фінансувалися державними структурами або з незалежних джерел.

Ще однією проблемою з оцінками обсягів незаконної торгівлі є те, що в більшості звітів беруть до уваги лише контрабанду в країну («притік»). Проте більшість контрабандних сигарет були раніше виготовлені та оподатковані в країні з більш низькими цінами, а потім, певним чином (в чемодані туриста або в контейнері контрабандиста), потрапили в країну з більш високими цінами («відтік»). Оцінки відтоку сигарет є ще більш складними, ніж оцінки притоку, і на даний час лише агенція KPMG наводить систематичні оцінки відтоку сигарет у країнах ЄС. Але потрібно зазначити, що звіти KPMG фінансуються тютюновими корпораціями, а їх методологія була піддана критиці в кількох дослідженнях.

У країнах, де притік контрабандних сигарет перевищує відтік, фактичне споживання вище, ніж продаж (це, в основному, країни Західної Європи). У країнах, де відтік сигарет перевищує приплив, фактичне споживання менше, ніж продаж (це, в основному, країни Східної Європи). Проте, коли ми аналізуємо тенденції споживання у всьому європейському регіоні, було б неправильно підсумувати законний та незаконний продаж сигарет, щоб отримати загальне споживання, оскільки більшість сигарет з «притоку» є також сигаретами "відтоку", які були враховані в статистиці законних продажів в інших європейських країнах.

Згідно з твердженнями тютюнової індустрії, найвище зростання незаконного споживання тютюну мало б спостерігатися в тих країнах, де податки та ціни на сигарети є найвищими. У європейському регіоні найвищі ціни (більше 10 євро за пачку з 20 сигарет) мають Велика Британія, Ірландія та Норвегія.

Згідно зі звітом Митної служби Великобританії (HM Revenue and Customs), обсяг ринку незаконних сигарет у Великобританії у 2015 – 2016 фінансовому році становив 5 мільярдів сигарет, тоді як у 2000-2001 роках цей обсяг сягав 17 мільярдів сигарет. Споживання легальних сигарет за цей час скоротилося з 78 мільярдів до 38,5 мільярдів сигарет. У Великій Британії також є популярним тютюн для самокруток, якій суттєво дешевше за сигарети. Обсяг легального споживання такого тютюну майже не змінилися в зазначені роки (приблизно 10 тисяч тон), а ось обсяг незаконного споживання тютюну для самокруток скоротився з 6700 тон у 2005 році до 3300 тон у 2015 році. Таким чином, запроваджені урядом Великої Британії заходи, які включали як дуже високі ставки акцизів, так і організацію системи виявлення контрабанди і покарання за неї, призвели до скорочення споживання як легального, так і нелегального тютюну.

Протягом 2009-2017 років Комісаріат з питань доходів Ірландії спільно з Національним бюро з контролю над тютюном проводили щорічні дослідження серед курців щодо джерела їх сигарет. Ці дослідження показали, що обсяг нелегальних сигарет, споживаних в Ірландії, зменшився з 849 мільйонів сигарет у 2009 році до 520 мільйонів сигарет до 2017 року.

У звіті KPMG Project Sun зазначено, що в Норвегії обсяг споживання немісцевих сигарет знизився з 1,72 мільярда у 2013 році до 1,3 мільярда у 2016 році.

Тобто в тих європейських країнах, які мають найвищі податки та ціни на тютюнові вироби, спостерігається скорочення обсягів незаконного продажу тютюнових виробів в останні роки.

Агенція KPMG з 2006 року проводить щорічні оцінки обсягів незаконних сигарет в країнах ЄС (Project Star та Project Sun).

KPMG поділяє сигарети на чотири основні групи:

1. Легальне місцеве споживання на внутрішньому ринку визначається як обсяг продажів сигарет в країні мінус відтік;
2. Легальне немісцеве споживання – це сигарети, які споживач отримав на законних підставах, наприклад, під час поїздки за кордон;
3. Контрабанда – законно виготовлені сигарети, які були куплені в країні з низьким рівнем податку, а потім переміщені через кордону в обсягах, які перевищують законні обмеження, або сигарети, які були спеціально придбані для незаконного перепродажу в країні з більш високими цінами на сигарети заради фінансової вигоди;
4. Контрафакт (підробки) – незаконно виготовлені сигарети.

Оцінки споживання сигарет KPMG в ЄС:

Рисунок 1. Споживання сигарет у 28 країнах ЄС у 2007-2016 роках, оцінки KPMG (мільярдів сигарет)

Легальне місцеве споживання скоротилося з 629 мільярдів сигарет у 2007 році до 451 мільярда сигарет у 2016 році. Легальне немісцеве споживання зросло з 30 мільярдів до 32 мільярдів сигарет, але це були переважно сигарети з інших країн ЄС: 25 мільярдів у 2007 році та 23 мільярди у 2016 році. Загалом у 2007-2016 роках обсяг продажів сигарет, за які було сплачено податки в країнах ЄС, скоротився на 28%: з 654 (629+25) до 474 (451+23) мільярдів сигарет.

За оцінками KPMG, у 2016 році підроблені сигарети становили лише 7,9% від контрафактних та контрабандних сигарет, разом узятих, які, у свою чергу, складали 8,8% загального споживання сигарет у ЄС. Таким чином, контрафактні сигарети становили лише 0,7% від їх загального споживання. Відповідно до звіту Всесвітньої митної організації "Незаконне торгівля до 2015 року", підроблені сигарети становили менше 1% випадків нападів незаконних сигарет у 2015 році.

За оцінками KPMG, обсяги контрабандних та підроблених сигарет у ЄС скоротилися з 61 мільярдів у 2007 році до 48 мільярдів у 2016 році.

KPMG стверджує, що найбільшими постачальниками контрабандних сигарет є країни на східному кордоні ЄС. Проте, згідно з оцінками KPMG, контрабанда сигарет в країни ЄС з Росії, України, Білорусі та Молдови разом узятих зменшилась з 21,6 мільярдів сигарет у 2009 році до 12,8 мільярдів сигарет у 2016 році (рис. 2). Контрабанда сигарет з України стрімко зменшилася у 2008-2013 роках, коли в Україні було суттєво підвищено акцизи, але в 2014-2016 роках через стрімке падіння обмінного курсу гривні контрабанда знов зросла.

Рисунок 2. Контрабанда сигарет в країни ЄС з Росії, України, Білорусі та Молдови, оцінки KPMG (мільярдів сигарет)

Звіти тютюнової промисловості про незаконну торгівлю в Україні зазвичай перебільшують обсяги контрабанди сигарет у країну (притік) та ігнорують контрабанду із країни (відтік). Проте, навіть такі звіти вимушені визначати, що більшість сигарет «притоку» були спочатку легально вироблені в сусідніх країнах. Загальний обсяг легального (оподатковуваного) обігу сигарет у всіх країнах Європейського регіону майже дорівнює загальному обсягу споживання сигарет у регіоні.

За останні роки обсяги незаконної торгівлі тютюном в Європі скоротилися: в країнах з високими податками на тютюнові вироби через скорочення надходження контрабандних сигарет, а в країнах з низькими (але зростаючими) податками – через зменшення відтоку контрабандних сигарет. Загальний обсяг незаконного обігу сигарет у Європейському регіоні зменшився. Проте в тих країнах, де легальний продаж скорочувався швидше, ніж нелегальний, частка незаконних сигарет у загальному споживанні зростала. Саме на цьому і заснований популярний трюк, до якого вдається тютюнова індустрія для перебільшення проблеми незаконної торгівлі сигаретами – наголос робиться на змінах процентної частки нелегальних сигарет на загальному ринку сигарет, а не на змінах фізичного обсягу споживання нелегальних сигарет.

Контрафактні (підроблені) сигарети складають не більше 1% від загального споживання тютюну в Європейському регіоні. Немає даних, що свідчать про значне збільшення контрабанди тютюну з неєвропейських країн за останні роки. Переважна більшість контрабандних сигарет в європейських країнах є ті сигарети, які виробляються тютюновою індустрією, а потім продаються контрабандистам для незаконного вивозу в іншу європейську країну. Тому тютюнова індустрія є частиною проблеми, а не частиною рішення.

Обсяги контрабанди сигарет в країнах ЄС зменшилися не лише завдяки зростанню акцизів у сусідніх країнах, але і через застосування ефективних заходів протидії контрабанди. Досвід таких заходів викладений у Протоколі про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами, текст якого було розроблено відповідно до ратифікованої Україною ще в 2006 році Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну.

Метою цього Протоколу є ліквідація всіх форм незаконної торгівлі тютюновими виробами. Для запобігання такої незаконної торгівлі Протокол має на меті забезпечити контроль всього ланцюжка поставок тютюнових виробів за допомогою низки міждержавних заходів, зокрема створення глобального режиму відстеження та простеження тютюнових виробів. Інші положення, що забезпечують контроль за ланцюгом поставок, включають вимоги до ліцензування та ведення обліку, а також регулювання інтернет-продажів, безмитного продажу та міжнародного транзиту. Для боротьби з незаконною торгівлею Протокол також встановлює правила щодо правопорушень, відповідальності, виплат, затримання та розпорядження конфіскованими виробами. Інші вимоги спрямовані на посилення міжнародного співробітництва, заходи щодо обміну інформацією, технічного та правоохоронного співробітництва, взаємної правової та адміністративної допомоги.

В Преамбулі Протоколу є посилання на статтю 5.3 Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну, в якій Сторони погоджуються, що під час розробки та здійснення своєї політики охорони громадського здоров'я з боротьби проти тютюну Сторони діють таким чином, щоб захистити свою політику від впливу комерційних та інших корпоративних інтересів тютюнової промисловості відповідно до національного законодавства. Також в Преамбулі підкреслено необхідність проявляти пильність щодо будь-яких зусиль тютюнової індустрії підірвати або звести нанівець стратегії, спрямовані на боротьбу з незаконною торгівлею тютюновими виробами, та необхідності інформування про діяльність тютюнової індустрії, яка негативно впливає на стратегії боротьби з незаконною торгівлею тютюновими виробами.

Протокол про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами вже ратифіковано Європейським Союзом та 35 країнами світу. Ратифікувавши цей Протокол, Україна отримає широкий спектр переваг від посилення національної безпеки до збільшення податкових надходжень, та, що найважливіше, для захисту здоров'я населення, особливо вразливих груп. Досвід країн ЄС показує, що контрабанді сигарет можна ефективно протидіяти одночасно підвищуючи оподаткування тютюнових виробів.