Агломераційна ідея – це ідея про культуру співпраці
Розвиток агломерацій, як їх називають в одних країнах, зокрема в Україні, чи метрополій, як їх називають в інших, зокрема в Польщі, відображає те явище, що навколо одного або декількох великих міст часто утворюється такий собі «згусток» міст, містечок, сіл, які пов'язані спільними інтересами в різних сферах – економічній, соціальній, транспортній, культурній, тощо. У таких агломераціях сконцентровані значні людські ресурси, що сприяє досягненню вищих показників економічного розвитку. Тому кожна країна зацікавлена в їхньому ефективному функціонуванні.
Але виникає запитання – як вибудувати в агломераціях відносини громад (чи муніципалітетів) навколо спільних інтересів? Це виклик, який кожна країна вирішує по-своєму. Універсальної моделі не існує. В деяких випадках сусідні муніципалітети вливаються у велике місто і стають його частиною, але здебільшого цього не відбувається, і громади натомість налагоджують «горизонтальну» співпрацю .
Україні ще належить вибудувати свою модель агломераційної співпраці, тим більше, що експерти все більш наполегливо говорять, що саме агломерації будуть чи не найважливішими двигунами майбутнього економічного відновлення. За відсутності законодавчого врегулювання цих питань у українських агломерацій є можливість почати напрацьовувати такі моделі, що називається «знизу».
Власне такий процес розпочався у Львівські агломерації. З осені минулого року за підтримки Програми Ради Європи «Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні» 18 громад, включаючи Львівську, долучились до розробки спільної стратегії агломерації. Процес не відбувається просто, тому що представники громад, маючи свіжі спогади про адміністративно-територіальну реформу, побоюються того, що мова знову йде про адміністративне об'єднання, тобто про згаданий вище перший шлях агломераційного розвитку, яким насправді йде зараз у світі заледве кожна десята з агломерацій.
Представники громад Львівської агломерації мали нагоду переконатись в тому, що це далеко не єдиний шлях розвитку, відвідавши дві польські метрополії – Краківську і метрополію Верхньої Сілезії та Заґлемб'я. Модель розвитку першої з них – створення добровільної асоціації, яка бере на себе майже винятково координаційні функції у співпраці – вони визнали тою, шляхом якої можна спробувати рухатись і Львівській агломерації.
За підсумками цього візиту поспілкувався з Даніелем Вжошчиком, директором Асоціації «Краківська метрополія» і обговорив деякі особливості розвитку агломерацій в Польщі, які варто взяти до уваги, коли йдеться про їхній розвиток в Україні.
МК: Перш за все, щиро дякую Вам, що прийняли делегацію керівництва громад-членів майбутньої Львівської агломерації, розказали і показали, як функціонує Краківська метрополія. Багато з них, зазначали, що тепер, після цього візиту, вони почали набагато краще розуміти ідею агломерації. Але Ви також бачили, що серед них були голови громад, які дуже по-різному ставляться до цієї ідеї…
ДВ: Відмінності є тим елементом агломераційної співпраці, якого неможливо уникнути. У Краківській метрополії представники ґмін теж всі різні. Але якщо ми хочемо врешті решт домовитися, маємо враховувати різні точки зору. Ті, хто має досвід, скажімо так, «жорсткого адміністрування» з переважно ієрархічними зв'язками, такі люди часто не розуміють мови «агломераційної співпраці». Я вважаю, що агломераційна ідея – це перш за все ідея про культуру співпраці. Ця культура має вирішальне значення для її початку, особливо формування довіри. У нашому випадку на її формування пішли, можна сказати, навіть роки.
МК: Повністю погоджуюся з Вами щодо важливості цієї культури співпраці. На жаль, в Україні ми часто відчуваємо її брак. Питання в тому, як це подолати? У випадку польських агломерацій, включаючи Краківську метрополію, співпраця почалася, коли ЄС запропонував такий механізм співфінансування спільних проєктів, як інтегровані територіальні інвестиції (ITI). Чи справді впровадження цього механізму було вирішальним?
Інтегровані територіальні інвестиції – один з ключових інструментів європейської регіональної політики, запроваджений вперше в 2014- 2020 рр. Його мета – сприяти реалізації спільних стратегій для пов'язаних між собою муніципалітетів, шляхом залучення фінансування одночасно з різних європейських фондів. В Польщі механізм ІТІ був задіяний для спільного розвитку ґмін у агломераціях навколо 24 найбільших міст, переважно – центрів воєводств. Обов'язковою передумовою його застосування була інституалізація агломерації в формі асоціації чи партнерства ґмін.
ДВ: Це було корисно, це був перший крок. ITI дійсно стимулювали розвиток співпраці між муніципалітетами в Польщі – найбільшими містами і сусідніми з ними ґмінами. Але, на мою думку, дуже важливим є саме другий крок, тому що насправді ключове питання – як міста змогли скористатись цим шансом. У нашому випадку Краківської метрополії ми почали думати про метрополійну асоціацію, орієнтовану на співпрацю, яка базувалась би на визначальній ролі мерів, і ми не зосереджували свою увагу лише на реалізації європейських фондів. Деякі інші польські міста залишилися сфокусованими лише на реалізації проєктів, що фінансуються ЄС, і навіть почали боротися з регіональною владою за ключову роль у цій сфері. Вони почали наймати свій персонал, намагались контролювати те, що роблять ґміни… Ми ж обмежили свою роль тільки координацією процесу впровадження проєктів за кошти ЄС. Іншими словами, для нас ITI був просто гарною нагодою отримати досвід агломераційної співпраці та почати думати про довгострокову стратегію розвитку нашої метрополії.
МК: Чи могли б Ви розповісти нам трохи більше про те, як розвивалась така співпраця?
ДВ: Просто приклад. У нашому регіоні була серйозна проблема із забрудненням повітря. Це тому, що Краків оточений горами, і тут недостатньо вітряно. У 2014 чи 2015 роках ми виділили досить великі кошти на те, щоб стимулювати заміну систем опалення в приватних будинках, перехід з вугілля на газ. Тоді жодна ґміна не сказала, що цей проєкт для них теж важливий. Але за кілька років вони заявили: «О! Ми хотіли б реалізувати такий же проєкт для покращення якості повітря». Відмова від опалення вугіллям стала нашим спільним проєктом, і Краків навіть спрямував певну суму на його підтримку в сусідніх громадах, зокрема зі своєї частки в ITI, оскільки кожна ґміна має вплив на якість повітря в регіоні загалом. Отже, цей проєкт розпочався завдяки ITI, і, можливо, без ITI ми не були б здатні до настільки комплексних проєктів у міжмуніципальній співпраці. Але ITI — це не лише одне можливе рішення. Ми могли б почати з будь-якого джерела спільного фінансування.
МК: Це – цікавий приклад. Але поки що Україна не має доступу до фондів ЄС та таких інструментів, як ITI. Чи можна, на Ваш погляд, без цього почати розвивати таку співпрацю в наших агломераціях?
ДВ: Я вважаю, що так! Треба просувати ідею спільних агломераційних проєктів. Ви можете розпочати з будь-якої стратегічної ідеї, яка вимагає співпраці. Наприклад, перехоплюючі паркінги, так звані «парк-енд-райд». Реалізувати таку ідею в одному муніципалітеті неможливо. Такі паркінги мають бути заплановані в усіх муніципалітетах навколо центрального міста. І якщо у вас є стратегічний план і кожен муніципалітет показує, скільки він має грошей на такий проєкт, ви можете спробувати залучити додаткові ресурси в міжнародних організаціях або навіть у державному чи обласному бюджеті. Думаю, знайти таке додаткове фінансування не так вже й складно, для реалізації такого проєкту не потрібні аж вже такі великі кошти.
Іншими словами, для започаткування взаємовигідної співпраці і розвитку її культури потрібен лише тестовий майданчик. Треба показати хороший приклад, а потім поширювати його на інші проєкти.
МК: А що Ви думаєте про роль агломерацій в економічному розвитку?
ДВ: Звичайно, вони відіграють величезну роль. У 12 найбільших містах Польщі проживає 18% населення країни. Якщо брати до уваги агломераційну територію навколо кожного з цих міст, то ця частка зросте уже до 40%. І зрозуміло, що саме вони генерують економічне зростання країни. Можу стверджувати, що агломерації є двигунами її розвитку.
МК: Чи не в цьому причина того, чому агломерації повинні отримувати додаткову підтримку – щоб працювати ефективніше, як такі двигуни?
ДВ: Так, це правда. Але, на мій погляд, є й інша причина зміцнювати агломераційну співпрацю, і вона є важливішою. Якщо дивитись з історичної точки зору, то ріст та розширення міст є достатньо типовим. Але виклик полягає в тому, як ми маємо забезпечити врядування на такій території, що зростає. На початку XX століття до складу Кракова було включено 14 передмість, оскільки місто потребувало додаткового простору для розвитку. Такий шлях зміни меж був на той час типовим. Межі міст розширювалися, але зазвичай навіть у таких ширших кордонах вони мали далі одного очільника. Але я не бачу, щоб це було б можливим в наш час. Це потребувало б масштабної реформи місцевого самоврядування на національному рівні. Окрім того, ми заздалегідь не знаємо, наскільки великою може бути в кінцевому рахунку площа розростання цієї агломерації. Тож ми маємо шукати шляхи, як налагодити врядування в такому агломераційному регіоні без зміни адміністративних меж. І це питання про владу і систему врядування в агломераціях. І саме воно має принципове значення.
З моєї точки зору, взаємодія в форматі агломерації є єдиним і найкращим рішенням. З одного боку, ми маємо бути дуже розумними та ефективними – я маю на увазі систему врядування. Здавалося б, що краще мати потужну структуру з повноваженнями і серйозним бюджетом. Іноді це дійсно працює краще, ніж якщо у вас є невеликі одиниці, які мають виробляти спільну політику. Але така альтернатива має одну дуже важливу перевагу. У Польщі, а, як я знаю, і в Україні, місцеве самоврядування, мери, це влада, яка дуже близька до громадян. Мери в переважній більшості можуть зрозуміти і виразити те, що думають і що відчувають мешканці. А проблеми, з якими ми маємо стикатися, – просторове планування, енергоефективність, зміни клімату, тощо – дуже близькі громадянам. Якщо ж створити централізовану інституцію для великої території, то вона може стати більш віддаленою від громадян. Власне, проблема полягає в тому, щоб мати в полі зору всю агломерацію, але реалізовувати дії на локальному рівні, на рівні громад. Деякі розумні люди люблять казати: «Думай глобально, дій локально» – агломераційний підхід є правильним способом реалізації цієї ідеї.
МК: Отже, агломерація – це такий собі баланс між централізацією та децентралізацією?
ДВ: Точно!
МК: Добре. З того, що Ви говорите, зрозуміло, які переваги для великих міст у співпраці з навколишніми громадами. Але що ми можемо сказати головам менших громад, які іноді з їхньої перспективи не бачать причин для такої співпраці?
ДВ: Загалом, на це питання відповісти важко. Мова йде про образ мислення та спільну візію, стратегію. Якщо мер невеликої громади каже вам, що не бачить можливих переваг від агломераційної співпраці, питання в тому, що він розуміє під перевагами. Коли з такими мерами говориш про співпрацю, спільне бачення, спільні проєкти, то їм часом здається, що йдеться про позбавлення їх частини повноважень. Тому їм легше щось робити самостійно, бо у цьому випадку їм не треба пояснювати представникам інших муніципалітетів свої дії і свою стратегію. Але якщо вони починають співпрацю, хтось може запитати – яка у вас політика, як ви працюєте? Мера можуть спитати: «Поясніть причину свого рішення. Справа не в тому, добре воно, чи ні. Ми просто хотіли б зрозуміти причину».
МК: Це, схоже, і є те, чого бояться такі мери… В чому полягає альтернативний спосіб мислення?
ДВ: Краще рішення для їх муніципалітетів та всього регіону. Люди в агломерації очікують високої якості публічних послуг (робота, освіта, розваги) незалежно від того, в якій громаді вони їх отримують. Коли ми почнемо працювати разом, ми знайдемо кращі рішення для просторового планування, послуг мобільності, навколишнього середовища, тощо. У Кракові стало легше про це говорити, оскільки ми виробили спільну стратегію. Якщо у вас немає стратегії, важко говорити про бачення, спільні напрямки, пропонувати якісь кращі рішення, тощо. Моя порада для спілкування з мерами, які не розуміють ідеї співпраці,– починати з маленьких проєктів і створювати позитивні кейси.
Нарешті, якщо ми діємо разом, це збільшує потенціал всієї території. У Польщі є приказка: «Згода будує, незгода руйнує»…
МК: Ми в Україні на самому початку реалізації ідеї агломерацій. Немає відповідного законодавства, не передбачено коштів на їхнє стимулювання, є наразі лише поодинокі спроби розвитку агломераційної співпраці. Що б Ви порекомендували нам у цій ситуації?
ДВ: Перше – це розвивати спроможність стратегічного планування. Цю спроможність слід розбудовувати на рівні навіть найменшої, наскільки це можливо, громади. На мій погляд, це створює потенціал для співпраці, довіри та розуміння спільного бачення. Процес стратегічного планування створює умови для зустрічей з людьми, для обміну ідеями, для того, щоб побачити відмінності та, нарешті, сформулювати спільне бачення подальшого розвитку. Стратегічний спосіб мислення є протилежним тому, коли одна людина з сильною владою вирішує, що робити в наступні 10 років. Це те, що може допомогти змінити парадигму. Друга рекомендація – починати спільні проєкти чи пілотні заходи. Іншими словами, ви повинні почати з розвитку спроможності, щоб бути готовими до реалізації проєктів із фондів ЄС, коли вони стануть доступними для України.
МК: Що ж, це саме те, що Рада Європи і її Програма «Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні» спрямовує свою підтримку, допомагаючи розвитку Львівської агломерації. Велике спасибі Вам за цю розмову!
