Три рішення для відбудови: які законопроєкти розглядає держава і чому вони неоднозначні

Хаотичність забудови, безкарність порушників, ігнорування думки мешканців – такі реалії українського містобудування багатьох років. Повномасштабна українсько-російська війна додала до старих проблем нові серйозні виклики – через дії ворога уже зараз відбудови потребують близько 1900 міст і сіл України. Зруйновані людські житла, лікарні, об'єкти критичної інфраструктури, громадські простори… Їхнє відновлення потребуватиме комплексного сучасного підходу. 

"Під час війни проблеми галузі стало видно, як під збільшувальним склом, — вважає архітекторка, заступниця голови Архітектурної палати України Анна Кирій. — Відсутність муніципального житла, незалученість містян до прийняття рішень, розбалансованість законодавства в бік одного учасника галузі — забудовника. Інфраструктурні проблеми, низька якість містобудівної документації — це все наслідки попередньої невдалої реформи 2011 року, які потрібно терміново виправляти". 

Наразі в публічному полі перебуває три законодавчі ініціативи у вигляді проєктів законів та робочої групи з розробки кодексу. Проте жодна з них поки не отримала одностайного схвалення експертного середовища і громадянського суспільства. "Рубрика" з'ясовувала, що не так з цими можливими рішеннями.

У грудні 2022 року народні депутати 228 голосами ухвалили Проєкт Закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності" №5655. Проте цей документ досі чекає на підпис Президента. Петиція з проханням до Володимира Зеленського його ветувати набрала 42 тисяч голосів у перші ж дні після появи, проте термін ветування давно сплив.

Які плюси цього розлогого документа:

1. Запровадження діджиталізації містобудівних процесів, що має зробити їх прозорими.
2. Впровадження відповідальності за незаконну забудову. 
3. Зобов'язання для місцевої влади проводити моніторинг території на предмет незаконного чи самочинного будівництва. 

На цьому наголошує народна депутатка, голова парламентського Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, ініціаторка законопроєкту Олена Шуляк.  

Тим часом за відкликання законопроєкту №5655 виступили Рух "Чесно", Центр протидії корупції, громадська організація "De jure", Асоціація міст України тощо. Кількома словами експерти, які не підтримують законопроєкт, описують його як такий, що створений "в інтересах забудовників". 

Які мінуси документа бачать експерти:

1. Забудовник отримує ще більше прав і ще менше відповідальності, всі решта — навпаки.

 Архітекторка Анна Кирій пояснює:

"Ми всі живемо наслідками «містобудівної реформи» 2011 року. Тоді знищили всі погодження проєктів, обговорення, містобудівні ради, звели до мінімуму роль головного архітектора міста, ввели декларативний принцип будівництва, персональну відповідальність архітекторів та інженерів".

Фахівчиня пояснює, що перераховане призвело до хаотичної забудови, нівелювання фахових спільнот, закритості прийняття рішень, коли громада дізнається про об'єкт тільки після того, як з'являється будівельний паркан, до постійних громадських протестів, які супроводжують будівництво.

"5655 не тільки не розв'язує ці проблеми. Він їх навпаки поглиблює. Адже забудовнику дається ще більше прав і ще менше відповідальності, всім іншим — навпаки. Вплив органів місцевого самоврядування та громад на містобудівну політику зменшується катастрофічно. Це вбиває децентралізацію". 

2. Запровадження так званого приватного містобудівного контролю. 

"Це можливість створювати ТОВки або організації іншої форми, які будуть контролювати забудовника, — пояснює парламентська аналітикиня Руху "Чесно" Віка Олійник. — Забудовник матиме право обрати будь-яку організацію, підписати з нею договір і за цим договором сплачувати їй кошти, а за це організація буде здійснювати контроль. Два рівноцінних суб'єкти, які мають просто договір про надання послуг, мають контролювати один одного. Це вже певний конфлікт інтересів". 

Експерт з проблемних питань містобудування Георгій Могильний додає, що насправді законопроєкт зовсім не знижує ймовірність корупції, а просто перекладає відповідальність.

"Те, що зараз роблять чиновники в ручному режимі, передається в ручному режимі робити експертам, яких наймають забудовники. Якщо зараз чиновники, які знаходяться під суворою статтею за корупцію, її порушують, то що заважатиме порушувати експертам, якщо для них питання лише у штрафі? І ці штрафи будуть на порядок менші, ніж зараз хабарі чиновникам.

Більше того, таким чином з забудовників повністю знімається відповідальність за порушення містобудівної документації. Вона перекладається на проєктувальників та експертів, яким забудовник може дати хабар".

3. Непропрацьована концепція Містобудівної палати — наглядового органу про міністерстві інфраструктури, який очолюватиме міністр.

"Такий собі колегіальний орган, де люди на волонтерських засадах будуть розглядати багато звернень і вирішувати, яких суб'єктів містобудування виводити з ринку, забирати ліцензії, штрафувати… Робота на волонтерських засадах — це вже ризик, тому що ми розуміємо, що хтось за роботу точно заплатить, — говорить Віка Олійник.

А потім рішення все одно ухвалює одноосібно міністр. Наскільки на нього впливатиме думка експертів, ми не знаємо. Хто може потрапити в цю палату, ми не знаємо, тому що всі ці деталі мають бути прописані в підзаконному нормативно-правовому акті, тобто закон їх не визначає. Тут ми також бачимо ризики".

4. Закритість самого процесу розробки документа.

Анна Кирій звертає увагу, що для ще не підписаного закону "спеціально створили сайт на урядовому домені pro5655.gov.ua, що саме собою яскраво демонструє лобізм будівельної реформи". 

Автори законопроєкту виділяють три основні проблеми, які має вирішити реформа:

1. Зловживання владою
2. Загальна корупція
3. Уникнення покарання

"Але чи точно ці проблеми має вирішити реформа містобудування? Не судова реформа. Не правоохоронна система. Не дієві антикорупційні органи. Саме реформа містобудування, — ставить питання експертка. — Люди, які взялися за реформу містобудівної галузі, взагалі не розуміються на проблематиці, не мають відповідних експертиз, компетенцій і досвіду.

Це можна було б виправити, якби до дискусії були долучені фахівці, а їхні аргументи враховували. Але відбувалося все навпаки. «Реформа» написана окремими людьми в закритий і непрозорий спосіб. Саме тому вона викликала таку критику в суспільстві… Ця реформа будівельна і місторуйнівна. Там взагалі нічого немає про місто і містян".

Велику частку житлового фонду України становлять застарілі будівлі — так звані хрущівки або будівлі ще більш ранньої забудови. Станом на 2019 рік в Україні налічували більш ніж 30 тисяч таких багатоквартирних житлових будинків. 

У 2021 році у парламенті почалася робота над законопроєктом №6458 "Про здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду". Станом на квітень 2023 року триває підготовка документа до другого читання. Зараз законопроєкт набув нового значення, через те що в Україні цілі мікрорайони вже потребують не реконструкції, а відновлення. 

Якщо дуже стисло, під реконструкцією в законопроєкті мається на увазі як перебудова будівлі, так і її знесення. Знесення можливе за умови, якщо проти нього виступає не більше 25% мешканців будинку. Якщо є згода на знесення, мешканців тимчасово відселятимуть у маневрений житловий фонд (тимчасове житло від інвестора-забудовника, — ред.). На місці хрущівки забудовник зведе будівлю більшої поверховості, частину квартир отримають колишні мешканці, а частина стане засобом заробітку інвестора.  

У експертів виникла ціла низка питань до теперішнього тексту документа і великі сподівання, що він буде серйозно змінений до нового розгляду парламентом. Найголовніші з недоліків:

1. Порушення прав громадян, яких будуть відселяти у маневрений фонд.

Експерт у сфері містобудування, кандидат наук з державного управління Віктор Глеба звертає увагу, що юридичний департамент Верховної Ради не надав свого висновку з приводу цього закону.

"Очевидно, юристи Верховної Ради не знають, як відповісти на ті запитання, які ставило професійне середовище щодо порушення конституційних прав громадян, яких будуть виселяти у маневрений фонд", — говорить експерт.

2. Значні корупційні ризики.

"Ми вже маємо негативні висновки щодо цього законопроєкту і комітету, який займається антикорупційними питаннями та антикорупційною експертизою, і головного науково-експертного управління ВР, — зауважує парламентська аналітикиня Руху "Чесно" Віка Олійник. — Вони говорять, що в цьому вигляді законопроєкт несе значні корупційні ризики, ризики владних зловживань на місцях". 

3. Економічна недоцільність.

"Механізми, які туди закладені, в нинішніх економічних умовах непрацездатні", — переконаний експерт з проблемних питань містобудування Георгій Могильний. 

Адже ущільнення забудови має передбачати й посилення соціальної інфраструктури мікрорайону. "Замість кожної хрущівки в межах того самого фундаменту побудувати 25-поверхівки й отримати на цій ділянці у п'ять разів більше житла не вийде. Ви отримаєте максимум у 3-4 рази більше, якщо будете будувати нормальну соціальну інфраструктуру. А відповідно, яка рентабельність? Якщо ви власникам хрущівок маєте віддати мінімум 25% квартир, а може, й більше, чи буде це вигідно забудовникам?" — сумнівається експерт.

У березні 2023 року у Верховній Раді створили робочу групу, яка взялася за розробку Містобудівного кодексу. Групу очолила народна депутатка, голова підкомітету з питань містобудування, благоустрою та земельних відносин у межах територій забудови Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Ганна Бондар. 

Вона запросила до роботи всіх охочих представників фахових інституцій, наголосивши, що має запрацювати саме "колективний розум". Ганна Бондар акцентувала:

"Всі ми, українці, є і будівничими, і споживачами міст".

Ганна Бондар запевнила, що автори кодексу мають "виробити новий (або доопрацювати наявний) суспільний договір", який відповість на низку питань, зокрема визначить права та обов'язки суб'єктів містобудування, полегшить процеси повоєнної відбудови, наблизить наше законодавство до європейського, буде спрямований на побудову безпечних, стійких, екологічних, економічно спроможних та естетичних міст.

Архітекторка Анна Кирій також сподівається, що на противагу "клаптиковому внесенню змін в безліч законів і роздуванню невдалого законопроєкту 5655", кодекс стане засадничим документом, який об'єднає та узагальнить правила, збалансує систему. 

"Розумний і справедливий баланс інтересів, новий суспільний містобудівний договір — це те, що ми очікуємо від Містобудівного кодексу. Інші закони мають бути підпорядковані кодексу. Створення такого документа — складний процес, але він може стати успішним за таких умов: нове лідерство, залучення всіх зацікавлених сторін, публічність і прозорість, — каже Анна Кирій.

Експертка наголошує, що до робочої групи Ганна Бондар запросила понад вісімдесят профільних організацій. Всі вони обирають своїх представників шляхом голосування, враховуючи кожну думку.

"Процес роботи ґрунтується на вивченні міжнародного досвіду і врахуванні кращих практик, а також на внутрішніх концепціях реформування галузі, які були створені раніше. Якщо народні депутати та інші члени робочої групи налаштуються на демократичний процес, де всі чують один одного, якщо керівництво профільного комітету буде допомагати чи принаймні не заважати — ми отримаємо якісний документ на виході", — додає Анна Кирій.

Для розробки кодексу створили окрему фейсбук-сторінку та електронну пошту для пропозицій. Передбачається ґрунтовна розробка концепції Містобудівного кодексу і безпосередньо законопроєкту (-ів).

Деякі експерти сприйняли новину про розробку кодексу вкрай скептично. 

"Це випускання пари, — переконаний Георгій Могильний. — Забалакування, щоб люди переключились із критики закону №5655 на роботу над кодексом, не створювали негативного іміджу для його підписання".

Аргументи експерта такі: розробка кодексу має зайняти не один рік. За цей час настане перемога і відбудуться вибори, а після виборів, за словами пана Георгія, "не буде ані комітету, ані робочої групи — нічого". Адже розробкою займається не профільне міністерство, яке могло б забезпечити спадковість цієї справи, а комітет парламенту.

Експерт у сфері містобудування, кандидат наук з державного управління Віктор Глеба ділиться, що відчуває ефект дежавю.

"Містобудівний кодекс уже був ухвалений у першому читанні, — нагадує Віктор Глеба. — Я допомагав його розробляти у 2006, 2007, 2009 роках. У 2010 році цей кодекс уже набув чітких рис і 2011 року мав бути затверджений. Проте замість нього з'явився «дуже революційний, реформаторський» закон про регулювання. Вам це нічого не нагадує? «Революційний» закон 5655 не проліз нікуди у зв'язку зі скандалами, і тому повернулись до забутого".

Те, що проблеми з містобудуванням уже давно перезріли, бачить кожен житель України неозброєним оком, говорить архітектор Олег Гречух. Але він сумнівається, що їх здатні вирішити чергові законопроєкти. Адже всі звикли, що на папері одне, а в реальності зовсім інше.

"У суспільстві існує своєрідний договір між забудовниками та громадою. Люди обирають депутатів, які дозволяють, щоб тривав містобудівний хаос. Забудовники кажуть: ми забезпечуємо робочі місця, а якщо ви будете протестувати, не буде податків в економіку і взагалі станеться колапс. Тому треба так робити, як виходить, або беріть і самі робіть. Тобто нам треба змінювати сам суспільний договір", — переконаний архітектор.

Подібні думки й у Віктора Глеби. "Реформи потребує не тільки містобудування, а вся наша країна і державний апарат передусім. Реформа на часі, але питання: яка? І що ми називаємо реформою?".

Як бачимо, в цих питаннях простих рішень не буде. Для ухвалення справді потрібних законів, а не симулякрів необхідне постійне громадське спостереження і за потреби тиск. А для справжньої відбудови України — якісно інший підхід усіх нас як громадян до ухвалення своїх політичних та громадянських рішень.