Росія повертається до ПАРЄ? Чому, як і що робити

Зав'язка:

Уже 9 жовтня Парламентська Асамблея Ради Європи збереться на чергове пленарне засідання. На порядку денному передбачені «планові» реформи процедурного характеру. Мова йде, зокрема, про внесення змін до санкційного механізму, спрямованого на ті держави-члени, що не дотримуються принципів організації.

Кульмінація:

Згідно із запропонованим варіантом процедури (співавтором виступив італійський представник Мікеле Ніколетті, який очолить ПАРЄ із січня наступного року) для затвердження санкцій необхідні 2/3 депутатів (нині достатньо половини голосів). Крім того, кількість голосів для ініціювання розгляду цього питання, залишатиметься невідомою.

Українська сторона має абсолютно небезпідставні побоювання, що процедурна реформа є нічим іншим як замаскованим механізмом повернення Російської Федерації до ПАРЄ. Більше того, якщо резолюцію ухвалять – санкційний механізм буде ускладнено так, що сама організація навряд чи коли-небудь зможе його застосувати. У цьому випадку Україна втратить один із дипломатичних фронтів боротьби з російською агресією, оскільки сама Рада Європи себе скомпроментує.

Розв'язки наразі очікуємо.

Експертиза:

У численних європейських інституціях досить легко заплутатися, тому пропоную насамперед розібратися, із якими саме органами європейської співпраці ми маємо справу.

Отож, Парламентська Асамблея Ради Європи (також відома як ПАРЄ) є одним із двох (разом із Комітетом міністрів) статутних органів Ради Європи. Завданням останньої є забезпечення прав та свобод людини, дотримання цінностей і демократичних засад на європейському континенті (і поза його межами). Рада Європи налічує  47 членів, серед яких і Україна, і Росія. Вона була заснована в далекому 1949 році та (увага!) не має жодного інституційного зв'язку з Європейським Союзом.

Асамблея складається з 324 членів – представників кожної держави-члена Ради та їх заступників. Представники обираються або призначаються  національними парламентом  із числа своїх членів. У Парламентській асамблеї діє система квот. Вона пропорційна кількості населення у тій чи іншій країні. Так, вітчизняна делегація налічує 12 представників, а от німецька, англійська, французька та російська – по 18 членів, що є максимальним показником.

Що ж належить до компетенції Парламентської Асамблеї? У першу чергу, мова йде про захист прав та свобод людини, а також «досягнення  більшого  єднання  між  її членами  для  збереження  та втілення в життя ідеалів і принципів, які  є  їхнім  спільним  надбанням,  а  також   сприяння   їхньому економічному та соціальному прогресу».

Не слід, однак, забувати, що Парламентська асамблея – орган дорадчий. Вона лише надає консультації з різноманітних питань. Інструментами реальної протидії порушникам принципів Ради Європи Асамблея не володіє. Так, ми стали свідками того, що російську делегацію фактично відсторонили від участі в роботі організації, оскільки остання відмовилася виконувати положення резолюцій, спрямованих на визнання територіальної цілісності та недоторканності України. Однак, до яких наслідків може призвести ситуація, що склалася?

Парламентська Асамблея Ради Європи стала однією з тих міжнародних інституцій, які найоперативніше відреагували на анексію Криму та початок воєнних дій на Сході України. Свідченням цьому став цілий ряд резолюцій,  формулювання яких за дипломатичними стандартами, були більш ніж сміливими. Чого, наприклад, вартує тільки визначення ПАРЄ від 28 квітня цього року, за яким Донбас було визнано територією під ефективним контролем російської влади (замість старого формулювання території, що контролюються як урядом, так і не урядовими силами).

Усе почалося ще в 2014 році. Резолюція 1990 визначила, що анексію РФ Криму цілком суперечила правилам Статуту Ради Європи. Резолюція 2034 (2015 року) закликала припинити переслідування кримських татар у Криму, вивести війська з окупованого півострову, здійснювати ефективне співробітництво по розслідування трагедії літака MH17. Наступна резолюція (2063) того ж року була спрямована на звільнення всіх українських політичних в'язнів, які перебувають у Росії.

Подальші документи, як-от резолюції 2132 (2016), а також 2198 (2018) і 2203 (2018) містили аналогічні заклики. Крім того, у них прослідковувалися чіткі формулювання щодо військової підтримки Росією угрупувань сепаратистів на Сході України, а також масових порушень прав жителів на території Криму. На жаль, російська сторона відмовилася виконувати приписи організації. Уже в квітні 2014 року її позбавили права голосу в ПАРЄ, а з 2017 не виплачує щорічні внески до організації. Останні, до речі, розраховуються за валовим внутрішнім продуктом держави-члена та чисельністю жителів. Тому Росія, разом із Німеччиною, Францією, Великобританією та Італією формують близько 57% загального розміру бюджету організації. Логічно, що відмова російської сторони виплачувати свій внесок суттєво вплинула на фінансову ситуацію в організації. Тому серед експертів побутує думка, що повернення Росії до лав ПАРЄ продиктовано виключно економічними міркуваннями.

Так чи інакше, РФ завжди мала досить складні відносини з Радою Європи. Вступ країни до організації був призупинений у 1995 році у зв'язку з конфліктом у Чечні. 2000-му російська делегація була позбавлена права голосу в ПАРЄ. Комітету міністрів Ради Європи навіть рекомендували навіть призупинити членство Росії в організації. Тоді делегація покинула сесію у Страсбурзі, а на наступну не прибула. Тоді ситуацію вдалося врегулювати і вже станом на 2001 рік російська делегація повернулася до Асамблеї.

З 2008 року на сесіях ПАРЄ обговорювалася тема конфлікту на Південному Кавказі. В організації вимагали від Росії анулювати визнання Абхазії і Південної Осетії. РФ тоді відмовилася виконувати ці резолюції, в жовтні 2009 року з ініціативи делегації Грузії на голосування було поставлено питання про позбавлення російської делегації повноважень. Проголосувати за них не вдалося. У січні 2011 року ПАРЄ ухвалила більше не обговорювати це питання на сесіях в рамках окремої доповіді. Тому як бачимо, російській делегації не звикати до маніпулятивних тактик, пов'язаних із припиненням роботи в організації.

Говорячи про події останніх років, слід наголосити на шулерському прийомі: Російська Федерація відстоює позицію, що всі рішення, винесені в рамках роботи ПАРЄ (і по відношенню до РФ зокрема) для неї не мають жодної законної сили, позаяк ухвалювалися без її участі. Ця ідея досить небезпечна, оскільки ставить під сумнів такі надзвичайно важливі речі, як, наприклад, легітимність рішень ЄСПЛ (кандидатури суддів ухвалюють на основі кандидатів поданих державами в ПАРЄ). Тому такий собі політико-правовий волюнтаризм може вкрай негативно вплинути і на ті відносно крихкі механізми, що стримують свавілля російської влади по відношенню до своїх та інших громадян. По суті, ця ж теза побутує і серед європейських політиків, які вважають, що Росію, хоч і неймовірно дорогою ціною, але слід утримувати в інституціях на кшталт Ради Європи.

Але, попри те, що з РФ лунають досить суперечливі заяви, хочеться просто нагадати, що механізм, запроваджений проти російської делегації є абсолютно прозорим і передбачуваним. Він закріплений у статті 7 Статуту Ради Європи, який Росія ратифікувала. Будь-який член Ради Європи, який грубо порушив статтю 3 (стосується фундаментальних принципів діяльності організації), може бути тимчасово позбавлений права представництва, і Комітет Міністрів  може  попросити його вийти з Ради згідно зі статтею 7. Якщо такий член Ради не виконує це прохання, Комітет може прийняти рішення про припинення його членства в Раді, починаючи з дати, яку може визначити Комітет.

Що робити у випадку найгіршого сценарію – безкарного повернення Росії до Асамблеї? Кращого рішення, ніж демарш української делегації, придумати складно. Про готовність зробити це говорив і міністр закордонних справ України Павло Клімкін, і голова Постійної делегації Верховної ради України у ПАРЄ Володимир Ар'єв, і представник України при Раді Європи Дмитро Кулеба.